Dublin-järjestelmä: vastuun jakoa vai vastuun siirtelyä?

Mitä EU:n vastuunjakojärjestelmä käytännössä merkitsee turvapaikanhakijalle? Osa käännytysuhan alla olevista turvapaikanhakijoista Suomessa sanoo palaavansa mieluummin kotimaahansa hengenvaaraan kuin turvapaikanhakijaksi Etelä-Euroopan kaduille tai suljettuihin säilöönottokeskuksiin.

Helmikuun lopulla 2009 Suomen viranomaiset käännyttivät Italiaan somalialaisen turvapaikanhakijan A:n. Hän kertoi olevansa 15-vuotias ja oli tullut Suomeen kesällä 2008 Italian kautta, jossa viranomaiset olivat rekisteröineet hänet täysi-ikäisenä. Suomessa nuoren näköisen turvapaikanhakijan ilmoittamaa ikää ei epäilty, vaan häntä kohdeltiin alaikäisenä. Poika kävi koulua valmistavalla luokalla, sai ystäviä ja harrasti jalkapalloa.  Opettajansa mukaan A oli määrätietoinen ja tunnollinen oppilas, joka sai kaikista kokeista parhaan arvosanan ja oppi muutamassa kuukaudessa erittäin hyvin suomea.

Maahanmuuttovirasto teki Dublin-käännytyspäätöksen Italiaan palauttamisesta italialaisviranomaisten ikämerkintöjen perusteella. Käännytyspäätöstä tehtäessä ei otettu huomioon pojan alaikäisyyttä eikä lapsen etua. Poliisi antoi päätöksen tiedoksi A:lle seuraavana päivänä ilman hakijalle määrätyn alaikäisen edustajan läsnäoloa. Hänet otettiin välittömästi tiedoksiannon jälkeen säilöön poliisin putkaan ja kerrottiin, että käännytys Italiaan tapahtuu kello 4 aamuyöllä. Hänelle ei annettu mahdollisuutta hakea omia tavaroitaan alaikäisten ryhmäkodista eikä hyvästellä ystäviään tai hoitajiaan ryhmäkodissa.

Italiassa A:lle ei ollut tarjolla paikkaa vastaanottokeskuksessa vaan hän joutui suoraan kadulle. Hän nukkui pahvilaatikosta tekemällään alustalla Rooman rautatieasemalla ja puistoissa peläten seksuaalista hyväksikäyttöä. Turvapaikanhakijalapsia oli ahdisteltu ja jopa raiskattu. Heti toisena yönä häneltä ryöstettiin rahat, päällysvaatteet sekä kengät. Nälkäinen ja pelokas A soitti italialaisesta yleisöpuhelimesta opettajalleen ja lakimiehelleen Suomeen. Kaksi kansanedustajaa teki tapauksen johdosta alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohtelusta kirjallisen kysymyksen.

Suomalaisten ystäviensä avustamana A matkusti takaisin Suomeen kahden kuukauden kuluttua ja ilmoittautui turvapaikanhakijana poliisille. Palatessaan hän oli huomattavasti laihtunut, huonokuntoinen ja sekava.

Lakimies oli valittanut jo ennen käännytystä päätöksestä hallinto-oikeuteen, mutta koska kyseessä on nopeutetussa menettelyssä käsiteltävä Dublin-tapaus, vireillä oleva valitus ei estänyt käännytystä. Lakimies teki selvityspyynnön poliisin toimista käännytystilanteessa. Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen elokuussa 2009 ja palautti tapauksen Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi.

Lähde: Pakolaisneuvonta

Ihmissalakuljetus kukoistaa vaihtoehtojen puutteessa

“Niin kutsutut vastaanotto-olosuhteet keskuksessa ovat epäinhimillisen huonot ja ihmisarvoa alentavat. Ryhmän parlamentaarikot olivat silminnähden järkyttyneitä, eikä kukaan heistä ollut aiemmin nähnyt vastaavia säilöönotto-olosuhteita”, kuvailee Euroopan parlamentin delegaation raportti oloja säilöönottokeskuksessa Lampedusan saarella Italiassa helmikuussa 2009.

Lampedusa on yksi suurimmista maahantulon keskuksista Italiassa. Contrada Imbriacola– keskuksessa on paikkoja 400 henkilölle, mutta tammikuusta 2009 alkaen sinne oli ahdettu 1800 siirtolaista. Terveys- ja hygieniaolot keskuksessa olivat parlamentaarikkoryhmän raportin mukaan hälyttävät, mutta huolta herättää myös siirtolaisten oikeudellinen asema.

Italian hallitus oli epäselvässä pikamenettelyssä muuttanut laitoksen laillisen statuksen vastaanottokeskuksesta “tunnistamis- ja käännytyskeskukseksi” (identification and expulsion centre), jolloin maahantulijat voidaan palauttaa suoraan Lampedusalta takaisin ilman turvapaikkatutkintaa.

Lampedusa on vain yksi esimerkki eteläisen Euroopan kriisiytyneestä pakolaistilanteesta, johon EU ei ole löytänyt ratkaisuja. Eteläisen Euroopan reunavaltiot vastaanottavat kymmeniä tuhansia turvapaikanhakijoita vuosittain ja vaativat kohtuullisempaa vastuunjakoa turvapaikanhakijoista jäsenvaltioiden välillä, mutta toistaiseksi aloitteet eivät ole juuri edenneet.

Vastuunjaon väline on Dublin-asetus, jonka mukaan ensimmäinen EU-maa, johon turvapaikanhakija saapuu tai jossa hän hakee turvapaikkaa, on vastuussa hakemuksen käsittelystä.

Käytännössä salakuljetusreitit sanelevat sen, missä turvapaikanhakija saapuu EU:n alueelle. Koska Euroopan unioni ei tarjoa kansainvälistä suojelua hakevalle mitään laillisia maahantulon väyliä, vaihtoehtoa ihmissalakuljetukselle ei ole. Luvattomasti Eurooppaan saapuneet turvapaikanhakijoiden sormenjäljet rekisteröidään EURODAC-järjestelmään usein juuri reunavaltioissa. Se sanelee heidän tulevaisuutensa.

Pakolaiskriisi eteläisessä Euroopassa

Kreikassa turvapaikanhakijan asema on heikoin koko Euroopassa. Laittomina maahantulijoina kohdellut turvapaikanhakijat suljetaan säilöönottokeskuksiin  tai poliisivankiloihin käännytyspäätökseen saakka. Turvapaikkahakemuksen jättäminenkin on lähes mahdotonta. Tuloksena on yleensä automaattinen käännytyspäätös ilman tutkintaa.

YK:n pakolaisjärjestö UNHCR on keväästä 2008 asti suosittanut, etteivät EU:n jäsenvaltiot palauta ketään Kreikkaan. Huolimatta kansainvälisestä painostuksesta Kreikan viimeisimmät lakimuutokset kesällä 2009 heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeudellista asemaa entisestään. Turvapaikkapäätöksiä käsittelevä toisen asteen valituselin (Appeals Board) lakkautettiin presidentin määräyksellä 20.7.2009.

Puolet Suomen Dublin-tapauksista tulee Etelä-Euroopan ongelmamaista. Viranomaisten mielestä he ovat perusteettomia hakijoita

Maltalla ongelmana ovat surkeat vastaanotto- ja säilöönotto-olosuhteet. Maahantulleet turvapaikanhakijat otetaan systemaattisesti säilöön, jossa heitä voidaan pitää jopa 12 kuukautta. Maltan kansallinen laki sallii jopa puolentoista vuoden säilöönoton. Avoin vastaanottokeskus Maltalla voi tarkoittaa alkeellista telttaleiriä.

Ranskalaisen Médecins du Monde -lääkärijärjestön raportin mukaan erityisesti säilöönottokeskukset ovat ylikansoitettuja, ja hygienian taso on katastrofaalinen. Puhdasta juomavettä ei ole tarjolla edes keskuksiin majoitetuille odottaville ja imettäville äideille tai lapsille. Tarttuvat taudit leviävät nopeasti. Huomattava osa asukkaista kärsii erilaisista psyykkisistä ongelmista.

Miksi hakijat liikkuvat EU-maasta toiseen?

Vuonna 2009 kaikista Suomen turvapaikkapäätöksistä 34 prosenttia oli Dublin-käännytyspäätöksiä. Määrä on noussut huomattavasti edellisistä vuosista. Maahanmuuttoviraston tilastoista selviää, että noin puolet Suomen Dublin-tapauksista vuosina 2008-2009 tulivat niistä EU:n ongelmamaista – Kreikasta, Italiasta ja Maltalta – joissa joko turvapaikkamenettely tai vastaanotto-olosuhteet ovat kaukana EU:n minimivaatimuksista.

Hakija liikkuu maasta toiseen, koska ei ole saanut hakemustaan tutkintaan tai pystynyt selviytymään kadulla ilman yhteiskunnan tukea. Jotkut ovat kokeneet säilöönottokeskuksissa väkivaltaa, jopa raiskauksia, saamatta mitään apua. Osa on joutunut hyväksikäytön tai ihmiskaupan uhreiksi. Syynä liikkumiseen voi olla myös kielteinen turvapaikkapäätös, sillä suojelun myöntämisperusteet vaihtelevat eri maissa. Esimerkiksi Suomessa suurin osa afganistanilaisista ja irakilaisista on saanut myönteisen päätöksen, Kreikassa ei käytännössä kukaan.

Suomeen tulleiden Dublin-tapausten joukossa on jonkin verran oleskeluluvan jo toisessa EU-maassa saaneita. Vuosina 2008-09 tällaisia tapauksia on tullut esimerkiksi Maltalta ja Italiasta, jossa myönteisen suojelupäätöksen sai vuonna 2008 lähes puolet turvapaikkamenettelyyn päässeistä hakijoista. Sosiaalista tukea oleskeluluvan saaneille ei kuitenkaan ole. Suuri määrä ilman huoltajaa olevia alaikäisiä siirtolaislapsia Italiassa elää kerjäläisinä, varkaina ja seksityöläisinä, toteaa Euroopan neuvoston ihmisoikeuskomissaari Thomas Hammarberg vuoden 2009 raportissaan.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voi pysäyttää käännytyksen

Vaikka Dublin-järjestelmän tarkoitus alunperin oli taata turvapaikkatutkinta vähintään yhdessä maassa ja vähentää päällekkäisiä hakemuksia, käytännössä liikkuminen maasta toiseen on lisääntynyt vuosi vuodelta, todetaan European Council on Refugees and Exiles -järjestön (ECRE) Dublin-järjestelmää koskevassa selvityksessä.

Suomen maahanmuuttoviranomaisten kommenteissa Dublin-tapaukset ovat “perusteettomia” riippumatta siitä, mistä oloista he ovat Suomeen tulleet. Hallitus julkaisi 2.6.2009 turvapaikkapolitiikkapoliittisen selvityksen, jossa viitattiin perusteettomiin hakijoihin taustoittamatta mitenkään eteläisen Euroopan maista tulleiden hakijoiden lisääntynyttä määrää.


Säilöönottokeskuksessa Lampedusalla. Kuva: UNHCR

Dublin-asetuksen suvereenisuuslausekkeen perusteella hakija voidaan jättää käännyttämättä humanitaarisista syistä, mutta mahdollisuutta käytetään hyvin harvoin.

Suomen Maahanmuuttovirasto lopetti kaikkein heikoimmassa asemassa olevien hakijoiden käännytykset Kreikkaan keväällä 2008 ja ottaa esimerkiksi yksintulleet alaikäiset ja yksinhuoltajaäidit aineelliseen käsittelyyn Suomessa. Muiden maiden osalta Suomen viranomaiset ovat kuitenkin soveltaneet Dublin-asetusta tiukasti.

Käytännössä turvapaikanhakijoiden oikeusavustajat Suomessa joutuvat jatkuvasti hakemaan käännytyksille toimenpidekieltoja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimesta saadakseen haavoittuvassa asemassa olevien käännytykset epäinhimillisiin oloihin pysäytettyä valituksen käsittelyn ajaksi.

EU-komissio esittää muutoksia

Tehoton, kallis ja pahin este EU:n yhteisen turvapaikka-järjestelmän kehittämiselle, kuvailee pakolaisjärjestöjen kattojärjestö ECRE Dublin-järjestelmää

Pakolaisjärjestöt ECRE:n johdolla ovat esittäneet, että vastuunjakojärjestelmä pannaan kokonaan uusiksi. Tämä olisi voitu tehdä esimerkiksi loppuvuodesta 2009 hyväksytyn, ns. Tukholman ohjelman puitteissa, joka ohjaa EU:n oikeus- ja sisäasioita seuraavan viiden vuoden ajan.

EU-komissio on Dublin-järjestelmän uudistamisen kannalla. Komissio julkaisi vuoden 2008 lopulla esityksen, joilla Dublin-järjestelmän ongelmia voitaisiin vähentää ja kaikkein heikoimmassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden asemaa parantaa.

Komissio esittää, että tietyissä olosuhteissa palautukset johonkin jäsenmaahan voidaan lopettaa. Tarkoituksena on estää turvapaikkajärjestelmän jatkuva ylikuormittaminen maissa, joihin saapuu hyvin paljon hakijoita ja joka ei pysty takaamaan edes minimitason menettelyä.

Komissio haluaa myös parantaa Dublin-menettelyssä olevien oikeusturvaa niin, että turvapaikanhakijaa ei voida käännyttää mikäli hakijalla on valitus vireillä Dublin-käännytyspäätöksestä. Tällä hetkellä esim. Suomessa saa valittaa, mutta käännytystä se ei lykkää.

Dublin-järjestelmän nykyinen soveltaminen hyödyttää niitä jäsenmaita, joihin maantieteellisen sijainnin vuoksi tulee vähän hakijoita. Näiden maiden onkin varauduttava siihen, että mikäli EU:ssa päästään yksimielisyyteen todellisesta vastuun tasaisesta jakamisesta, turvapaikanhakijoita on vastaanotettava ainakin jonkin verran nykyistä enemmän.

Komission esitykset ovat parhaillaan neuvoston eli jäsenmaiden käsittelyssä, mikä voi kestää vuosia.

Teksti: Sanna Rummakko

Lähteet ja lisätietoa:

Dublin-asetus

Maahanmuuttoviraston turvapaikkatilastot

Näkökulmia turvapaikkapolitiikkaan, sisäasiainministeriö 2.6.2009

Euroopan neuvoston ihmisoikeuskomissaari Thomas Hammarbergin rapotti 16.4.2009
Report by Thomas Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe following his visit to Greece on January 2009.

Report of the Visit to Lampedusa, Italy
European Parliament, GUR-NGL Group
13-14.2.2009

Report by European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) 8.2.2008

Human Rights Watch: Stuck in the Revolving Door 26.11.2008

Amnesty International: Greece – No Place for an Asylum Seeker 27.2.2008

EU-komission esitys Dublin-järjestelmän uudistamiseksi 3.12.2008


ECRE: Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin reconsidered
31.3.2008

Médecins du Monde: “Everybody just tries to get rid of us”
Access to health care and human rights of asylum seekers in Malta: Experiences, results and recommendations. 2007.