Hungary. A poppy flower growing through the razor fence at the Hungarian border near Röszke

Muuttoliikkeen estämisen vai kehityksen palveluksessa?

Kun niin sanottu "Balkanin reitti" suljettiin maaliskuussa 2016 sadat turvapaikanhakijat jäivät väliaikaisiin leireihin odottamaan  pääsyä EU:iin hakemaan suojelua. Kuva Röszkestä Unkarin rajalla olevalta "transit-alueelta". Kuva: © UNHCR/Zsolt Balla

EU:n muuttoliikelinjauksissa vaaditaan yhä voimallisemmin kumppanimailta sitoutumista muuttoliikkeen kontrolloimiseen ja kehityspolitiikan alistamista tälle tavoitteelle. Samalla EU ilmoittaa haluavansa vaikuttaa muuttoliikkeen perimmäisiin syihin, jotta siirtolaisuus vähenisi. Poikkeuksellinen pakolaistilanne vaikuttaa EU:n kehityspolitiikkaan ja naapuruussuhteisiin yhä enemmän. Vastakkain ovat tarve hallita siirtolaisuutta ja perinteiset kehityspoliittiset tavoitteet siirtolaisten lähtö- ja kauttakulkumaissa.

EU:n muuttoliikeagenda 2015 laadittiin tilanteessa, jossa globaali ja Euroopan lähialueilla vallitseva  vaikea pakolaistilanne oli alkanut purkautua ja turvapaikanhakijamäärät Euroopassa kasvoivat poikkeuksellisen suuriksi. Turvapaikanhakijoiden liikkuminen nimenomaan sääntelemättömästi ja salakuljetettuina lisäsi kuolonuhreja eniten käytetyillä reiteillä Euroopan rajoilla.

EU:n muuttoliikeagendaan sisältyy neljä toimintalohkoa: sääntelemättömän muuttoliikkeen kannustinten vähentäminen (1), Rajojen hallinta eli ihmishenkien pelastaminen ja ulkorajojen turvaaminen (2), Euroopan suojeluvastuu eli vahva turvapaikkapolitiikka (3) ja laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka (4).

Pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen näkökulmasta on myönteistä, että komission muuttoliikeagendassa pyritään kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan. Varsinkin kansainvälisen suojelun näkökulmasta agenda painottuu kuitenkin vahvasti liikkumisen kontrollin ja estämisen toimenpiteisiin, kuten rajojen valvontaan ja palautuksiin sen sijaan, että  EU:n heikosti toimivaa turvapaikkajärjestelmää korjattaisiin. Hyvin suuri osa sääntelemättömästi Eurooppaan saapuneista on tullut nimenomaan hakemaan suojelua eli turvapaikkaa, ja noin puolelle heistä suojelua on myös myönnetty EASO:n tilastojen 2014-15 mukaan.

Pitkän aikavälin tavoitteet, kuten EU:n turvapaikkajärjestelmän parantaminen ja yhdenmukaistaminen sekä laillisen maahantulon väylien kehittäminen, jäävät agendassa huomattavasti epämääräisemmiksi ja konkreettiset toimenpide-ehdotukset vähäisemmiksi. Komission tavoitteena on toki yhdenmukainen turvapaikkaprosessi ja kaikissa jäsenmaissa pätevä yhdenmukainen pakolaisstatus, mutta toteutus kangertelee.

Laillisen maahanmuuton kehittämisen osalta muuttoliikeagendalla ovat pääosassa viisumikäytäntöjen tekniset parannukset, eurooppalaisten työmarkkinoiden tarpeet ja väestökehityksen haasteet. Opiskelijoiden, tutkijoiden ja korkean osaamistason työntekijöiden liikkuvuutta komissio haluaa helpottaa, sillä osaajista käydään globaalia kilpailua muiden maanosien kanssa.

Laittomat reitit kuriin

Muuttoliikeagendaan kirjattiin yhdeksi tavoitteeksi myös ”lähtömaiden kehityshyödyn maksimointi”. Tavoitetta ei juurikaan konkretisoitu uusilla avauksilla vaan viitattiin lähinnä YK:n kestävän kehityksen Agenda 2030 -tavoitteisiin sekä komission aiempiin linjauksiin muuttoliikkeestä ja kehityksestä vuosilta 2011 ja 2013.

Komissio haluaa lisätä etenkin työperäistä siirtolaisuutta etelän maiden välillä ja helpottaa siirtolaisten rahansiirtoja, mutta EU:n oma muuttoliikepolitiikka ja lallisten maahanmuuton reittien kehittäminen eivät saa agendassa juuri huomiota tai uusia toimenpide-ehdotuksia.

Perusongelmana EU:n muuttoliikettä ja kehitystä koskevissa asiakirjoissa näyttäytyy laillisen ja sääntelemättömän muuttoliikkeen tasapaino. EU:n Global Approach to Migration and Mobility –ohjelmassa (GAMM), jota on kehitelty jo vuodesta 2005 lähtien, todetaan suoraan, ettei EU voi tarjota uusia mahdollisuuksia lailliseen siirtolaisuuteen ja liikkuvuuteen ellei siirtolaisuuden hallinta toimi. Vakavaksi ongelmaksi näissä EU:n asiakirjoissa määritellään unionin alueella oleskelevat kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat, viisumin voimassaoloajan ylittäneet ja muut dokumentoimattomat siirtolaiset.

Myös vuonna 2011, jolloin GAMM-ohjelma julkaistiin,  muuttoliike oli jo EU:n poliittisen agendan kärjessä johtuen erityisesti ns. arabikevään tapahtumista ja siirtolaisten liikkumisesta Välimeren alueella sen seurauksena. Tarkastelun sävy oli kuitenkin viimeaikaisiin asiakirjoihin verrattuna erilainen; tasapainoa kontrollitoimien ja muuttoliikkeen kehityshyötyjen välillä sekä dialogia kumppanimaiden kanssa korostettiin enemmän.  Ohjelmassa pyrittiin ottamaan huomioon myös siirtolainen yksilönä tarpeineen ja oikeuksineen.

Ehtona uusien laillisen maahanmuuton väylien kehittämiselle EU:n asiakirjoissa on, että sääntelemätön siirtolaisuus saadaan kuriin, rajoja valvotaan ja siirtolaisten palautukset lähtömaihin toimivat. Tällä hetkellä vain noin 40 prosenttia käännytyspäätöksistä EU:n alueella saadaan käytännössä täytäntöön pantua, tosin eroja eri jäsenmaiden välillä on melko paljon. Puutteellista toimeenpanoa  pidetään yhtenä sääntelemättömän muuttoliikkeen kannustimena. Kolmansien maiden kanssa halutaan täytäntöönpanon turvaavia sopimuksia sekä vahvistusta sille, että palautettavat uudelleenkotoutuvat pysyvästi lähtömaahansa.

Muuttoliikkeen hallinnasta halutaan EU:n edustustojen ydintehtävä. Hallinnan näkökulmasta koko järjestelmän uskottavuus kärsii siitä, että sääntelemätöntä muuttoliikettä on runsaasti eli rajat ”vuotavat” eikä EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä toimi.

Zaatarin pakolaisleirillä Jordaniassa asuu 80 000 syyrialaista pakolaista. EU pyrkii avustuksillaan parantamaan olosuhteita leireillä, ja samalla neuvottelemaan kumppanuussopimusta Jordanian kanssa. Kuva:  © UNHCR/Ivor Prickett

Zaatarin pakolaisleirillä Jordaniassa asuu 80 000 syyrialaista pakolaista. EU pyrkii avustuksillaan parantamaan olosuhteita lähi-idän leireillä, ja samalla neuvottelemaan kumppanuussopimuksia muuttoliikkeen hallinnasta esimerkiksi Liganonin ja Jordanian sekä 14 muun maan kanssa. Kuva:
© UNHCR/Ivor Prickett

“Pakolaiskriisi”  kiihdytti kontrollin tarvetta

Eurooppalaisessa julkisuudessa turvapaikanhakijoiden määrän kasvu vuonna 2015 kehystettiin nimenomaan eurooppalaiseksi ”pakolaiskriisiksi” , jossa alettiin pian nähdä Eurooppaa uhkaavia sävyjä. Meripelastustoimien lisäksi rajavalvontaa ja jäsenvaltioiden välisiä tarkastuksia lisättiin ja luvattiin käydä toden teolla ihmissalakuljetuksen kimppuun. Kansainvälistä suojelua ja perheenyhdistämistä koskevia säädöksiä tiukennettiin lähes joka jäsenvaltiossa. Tästä kehityksestä muodostui pian jäsenmaiden kilpajuoksu kohti matalimpia mahdollisia standardeja.

Suurimman paineen alla olevien reunavaltioiden taakkaa pyrittiin helpottamaan perustamalla hotspot-järjestelykeskuksia sekä laatimalla ohjelma turvapaikanhakijoiden sisäisistä siirroista Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenmaihin. Vaikka päätökset näistä on tehty, toimeenpano on ontunut pahemman kerran. Pahimpien konfliktimaiden kriisien ratkaisuun ja humanitaariseen apuun on kuitenkin käytetty ja luvattu kymmeniä miljardeja euroja EU-rahaa tulevina vuosina.

”Pakolaiskriisin” seurauksena järjestetty EU:n ja Afrikan maiden johtajien välinen Vallettan huippukokous muuttoliikkeestä marraskuussa 2015 toi siirtolaisuuskysymykset EU:n ja Afrikan suhteiden keskiöön. Olennaisin kysymys EU:n näkökulmasta suhteessa Afrikan maihin vaikuttaa olevan juuri muuttoliikkeen hallinta ja se, että Afrikan maat sitoutuvat kontrollitoimiin ja omien kansalaistensa palautuksiin. Sääntelemättömän siirtolaisuuden kannustimia pyritään vähentämään.

Komission vuonna 2013 julkaisemassa Maximising the Development Impact of Migration –tiedonannossa myönnetään, että globaalisti muuttoliikettä on tarkasteltu liioitellusti siitä näkökulmasta, että etelän kehitysmaista muutetaan OECD-maihin. Tämä on kaventanut tarkastelua vain muutamiin aiheisiin, kuten rahalähetykset, diasporat ja aivovuoto. Näin siitä huolimatta, että suurin osa kansainvälisestä muuttoliikkeestä tapahtuu alueiden sisällä. Esimerkiksi afrikkalaisista siirtolaisista 80 prosenttia oleskelee toisissa Afrikan maissa.

EU:n intressissä on liikkuvuuden lisääminen etelän maiden välillä. Tämä voisi vähentää painetta sääntelemättömään maahanmuuttoon kohti Eurooppaa ja samalla vahvistaa kehitystä etelän maiden uusissa kasvukeskuksissa. EU on rahoittanut mm. ECOWAS-alueen vapaan liikkuvuuden aluetta 24 miljoonan euron avustuksella. Kaiken kaikkiaan komissio kertoo rahoittaneensa yli 400 siirtolaisuuteen liittyvää hanketta lähes miljardilla eurolla vuosien 2004-12 välillä.

Muuttoliikeagendasta kumppanuussopimuksiin

Kesäkuussa 2016 EU:n komissio julkaisi tiedonannon muuttoliikeagendan alle rakennettavista räätälöidyistä kumppanuussopimuksista (New Migration Partnership Framework) kolmansien maiden kanssa. Siirtolaisuuden hallinta tulee olemaan näiden sopimusten keskeisin tavoite. Komission näkemyksen mukaan muuttoliikekysymykset ovat EU:n ulkosuhteissa ykkösprioriteettina, vaikka tämä ei kumppanimaissa ole vielä mennytkään täysin perille.

Ehdotettujen kumppanuussopimusten mallina näyttää olevan EU:n 2015-16 solmimat sopimukset Turkin kanssa, niiden saamasta vakavasta ihmisoikeus- ja pakolaisoikeudellisesta kritiikistä huolimatta. ”Sopimus” Turkin kanssa on tosin matkan varrella muuttunut ”lausunnoksi” (statement), sillä sopimuksen on havaittu vaativan Euroopan parlamentin hyväksyntää, jota yhteistyöllä Turkin kanssa ei ole.

Lyhyen tähtäimen tavoitteiksi 2016 tiedonannossa ilmoitetaan ihmishenkien pelastaminen Välimerellä, palautuksien lisääminen lähtö- ja transit-maihin sekä sen mahdollistaminen, että siirtolaiset ja pakolaiset voivat pysyä ”lähellä kotia” eli toisin sanoen kriisimaiden lähialueilla ja välttää hengenvaarallisten matkojen tekemisen.

”Sekä positiivisia että negatiivisia kannustimia sisällytetään EU:n kehitys- ja kauppapolitiikkoihin, jotta voidaan palkita niitä maita, jotka tekevät tehokasta yhteistyötä unionin kanssa muuttoliikepolitiikassa sekä samalla varmistaa, että tästä kieltäytyville maille tulee siitä seurauksia”, komissio tiedotti asiakirjasta.

Käytännössä komission tavoitteena on aikaansaada kumppanimaiden kanssa kokonaisvaltaisia sopimuspaketteja (compacts), joiden avulla sääntelemätöntä muuttoliikettä hallittaisiin. Tähtäimessä on myös nostaa muuttoliikkeen hallinta avainkysymykseksi kaikilla mahdollisilla politiikkalohkoilla, ei pelkästään kehitys- ja kauppapolitiikassa tai naapurussuhteissa. Avainasemassa olevien kolmansien maiden kanssa laadittavissa sopimuksissa kumppanimaat sitoutuvat kehittämään maahanmuuton hallintaa ja ennaltaehkäisyä, johon ne saavat EU:lta resursseja mm. kehitysyhteistyövarojen kautta.

Sopimukset ovat jo työn alla Jordanian ja Libanonin kanssa. Näissä maissa yhteistyö keskittyy pitkälti syyrialaisten pakolaisten tilanteen helpottamiseen ja heistä huolehtivien paikallisyhteisöjen auttamiseen. Tällä hetkellä komission listalla on kuusitoista muuta merkittävää siirtolaisten lähtö- tai transitmaata, joiden kanssa sopimukseen pyritään: Afganistan, Algeria, Bangladesh, Etiopia, Eritrea, Ghana, Libya, Mali, Marokko, Norsunluurannikko, Niger, Nigeria, Pakistan, Senegal, Sudan ja Tunisia. Näiden maiden kanssa EU on käynyt ns. korkean tason dialogeja viimeisen kahden vuoden ajan.

Kumppanuussopimuksissa on kyse huomattavista resursseista, sillä komissio kaavailee tähän toimintaa käytettäväksi kahdeksan miljardia euroa EU:n virallista kehitysapurahaa vuosina 2016-20. Näillä resursseilla parannettaisiin siirtolaisuutta koskevaa lainsäädäntöä ja instituutioita, avustettaisiin rajojen ja muuttoliikkeen hallintaa, lisättäisiin siirtolaisten palautuksia ja takaisinottoa erityisesti vapaaehtoisen paluun ja uudelleenintegroitumisen kautta sekä tukittaisiin sääntelemätöntä muuttoliikettä.

Komission suunnitelmissa mainitaan myös lisäresurssit pakolaisten suojeluun ja uudelleensijoittamiseen eli kiintiöpakolaisten vastaanottoon. Nämä ovat kuitenkin lähinnä mainintoja. Komissio kertoo EU:n tukevan YK-johtoista prosessia, joka luo globaalin uudelleensijoittamisen ohjelman.

Verrattuna pakolaisia koskeviin toimiin suunnitelmat ovat huomattavasti konkreettisempia ja tarkempia niiden toimien osalta, jotka koskevat palautuksia ja muuttoliikkeen kontrollia jo lähtö- ja transit-maissa.

 Muuttoliike ratkaisevassa roolissa EU:n ja kumppaneiden suhteissa

Kumppanuussopimuksia koskevassa asiakirjassa jo usein aiemminkin julkilausuttu tarve torjua etelän maiden ihmisten liikkumista kohti Eurooppaa tulee esiin yhä paljaammin. Tiedonannosta näkyy selvästi kuinka vahvasti pakolaistilanne ohjaa EU:n toimia kehityspolitiikassa sekä suhteita kolmansiin maihin, ns. naapuruuspolitiikkaa. Suunnitellut kumppanuuspaketit tulisivat olemaan ratkaisevassa roolissa EU:n sekä siirtolaisten lähtö-ja transit-maiden suhteissa.

”Suhteita ohjaa näiden maiden kyky ja halu tehdä yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnassa, erityisesti sääntelemättömän siirtolaisuuden estämisessä ja luvattomien siirtolaisten takaisin ottamisessa”, tiedonannossa kirjoitetaan. Lähes kaikki dokumentissa ehdotetut toimenpiteet ovat siirtolaisuuden kontrolliin ja estämiseen liittyviä.

Samaan aikaan tiedonannossa viitataan myös muuttoliikkeen ns. perimmäisiin syihin (root causes) ja tarpeeseen ratkaista niitä kehitysyhteistyön keinoin. Näihin puuttumiseksi korostetaan erityisesti yksityisten sijoittajien roolia.Komissio haluaa raivata esteitä kehittyvien maiden markkinoille tähtäävien uusien sijoitusten ja uudenlaisten rahoitusmallien tieltä, jotta työllistymismahdollisuuksia voidaan lisätä ja epätasa-arvoa vähentää. Sijoituksia haluttaisiin myös pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Hallintoa halutaan parantaa ja korruptiota vähentää investointien lisäämiseksi.

Näiden toimien komissio katsoo edistävän myös YK:n kestävän kehityksen Agenda 2030-tavoitteiden toteutumista. Komission suunnitelmissa investoinnit lisääntyisivät myös ns. hauraisiin ja konflikteista toipuviin maihin, joihin sijoittaminen on niiden epävakaan tilanteen tällä hetkellä vaikeaa. Näillä mailla on kuitenkin usein tärkeä rooli siirtolaisten lähtö- tai transit-maina. Mahdollisten kumppanimaiden listassa onkin useita tällaisia maita.

Siirtolaisuuteen ajavien perimmäisten syiden vähentämiseen tähdätään lisäämällä miljardin euron edestä resursseja esimerkiksi Trust Fund for Africa –tukirahastoon. Komissio kertoo myös suunnittelevansa suuria muutoksia perinteisen kehitysyhteistyörahojen käyttöön. External Investment Plan –varojen käyttöä pyritään myös suuntaamaan muuttoliikkeen hillitsemiseen.

Niin ikään Euroopan investointipankki on parhaillaan suuntaamassa lisää sijoituksia Afrikkaan tulevina vuosina liiketoiminnan vauhdittamiseksi. Tavoitteena on lisätä työllisyys- ja elinkeinomahdollisuuksia lähtömaissa, jotta siirtolaisuuteen olisi vähemmän syitä. Kaiken kaikkiaan kyse on useista kymmenistä miljardeista euroista tulevina vuosina, mikäli jäsenmaat saadaan sitoutumaan komission suunnitelmiin.

Muuttoliikkeen juurilla

Pakotetun siirtolaisuuden taustalla on hyvin erilaisia ilmiöitä, kuten vainoa, epätasa-arvoa, sisällissotia, köyhyyttä ja myös ilmastonmuutoksen kaltaisia tekijöitä. Näihin vaikuttamisen on perinteisesti ajateltu vaativan pitkäjänteistä sitoutumista kehitysyhteistyöhön ja sitä ohjaaviin arvoihin. Maailman suurimpana kehitysavun antajana EU:lla onkin ollut tässä toiminnassa iso rooli.

Onko todella kysymys muuttoliikkeen perimmäisiin syihin puuttumisesta vai tarpeesta varmistaa, että kehitysmaiden ihmiset pysyvät paikoillaan, koska tämän katsotaan olevan EU:n intressissä?

Ajattelutavassa näyttää tapahtuneen varsin iso muutos, mikäli tärkein ohjaava periaate kaikilla politiikkalohkoilla, kehityspolitiikka mukaan lukien, onkin muuttoliikkeen hallinta ja myös perinteiseen kehitysyhteistyöhön kaavaillaan isoja muutoksia. Puhe perimmäisiin syihin puuttumisesta on  pysynyt samana kautta eri kehitys- ja muuttoliikepoliittisten asiakirjojen jo pitkän aikaa, ja se on vahvasti mukana myös ”pakolaiskriisin” jälkeisissä linjauksissa.

Onko todella kysymys muuttoliikkeen perimmäisiin syihin puuttumisesta vai tarpeesta varmistaa, että kehitysmaiden ihmiset pysyvät paikoillaan, koska tämän katsotaan olevan EU:n intressissä? Mitä nämä siirtolaisuuden perimmäiset syyt ovat ja mitä niille voidaan kehitysyhteistyön keinoin tehdä? Voidaanko akuutteihin pakolaiskriiseihin ylipäänsä vaikuttaa kehitysyhteistyön keinoin?

German Institute for International and Security Affairs –tutkimuslaitoksen tutkijat Steffen Angenendt, Anne Koch ja Amrei Meir arvioivat Forced Migration-julkaisun numerossa 5/2016 kriittisesti sitä kuinka pakolaismäärien nousu Euroopassa on saanut monet vaatimaan ”perimmäisiin syihin” puuttumista kehitysyhteistyön keinoin.

Root causes-mantran toistaminen voi nostattaa epärealistisia odotuksia siitä, mitä kehitysyhteistyön keinoin voidaan massiivisessa pakolaistilanteessa tehdä

Tämä ei kirjoittajien mukaan ole niin yksinkertaista kuin monissa epämääräisiksi jääneissä puheenvuoroissa on annettu ymmärtää. Ensinnäkin kehitysyhteistyövarat tulisi heidän mukaansa käyttää niiden varsinaiseen tarkoitukseen eli kestävän kehityksen edistämiseen vastaanottajamaissa eikä siihen, että niiden avulla estetään ei-toivottuna pidettyä maahanmuuttoa. Toiseksi root causes-mantran toistaminen voi nostattaa epärealistisia odotuksia siitä, mitä kehitysyhteistyön keinoin voidaan massiivisessa pakolaistilanteessa tehdä. Kolmanneksi, jos keskitytään puhumaan vain pakolaisuuden perimmäisistä syistä, sivuutetaan keskustelu Euroopan tarvitsemasta turvapaikkapoliittisesta uudistuksesta ja suuremmasta vastuun ottamisesta.

Kirjoittajat katsovat, että kun tarkastellaan kehitysyhteistyön hyödyllisyyttä pakolaistilanteissa, on eroteltava pakolaisuuden taustalla olevat akuutit ja rakenteelliset syyt. Pakolaisuuden akuutti syy on yleensä laajalle levinnyt väkivalta, sisällissota tai ylipäänsä aseellinen konflikti. Tämän taustalla on yleensä laaja kirjo erilaisia rakenteellisia tekijöitä; laillisen järjestyksen puute, vähemmistöjen syrjintä, laajalle levinnyt köyhyys ja epätasa-arvo sekä ympäristön tuhoutuminen.

Kehitysyhteistyön keinoin voidaan vain hyvin vähän vaikuttaa akuutteihin syihin kuten aseellisiin konflikteihin tai poliittiseen vainoon. Näitä vastaan voidaan toimia pikemminkin diplomatian, kriisinhallinnan ja humanitaarisen avun keinoin. Eurooppalaisen kehitysyhteistyön kautta voidaan sen sijaan hyvinkin vaikuttaa rakenteellisiin syihin esimerkiksi parantamalla terveys- ja koulusektoria ja luonnonvarojen hallintaa sekä panostamalla korruption vastaiseen toimintaan. Ilmastonmuutoksen aiheuttamiin ongelmiin voidaan vaikuttaa viljelymenetelmiä ja rakentamista kehittämällä.

Koulujen kehittämiseen varattujen rahojen siirtäminen poliisitoimintaan ei edistä kehitystä pitkällä tähtäimellä.

Riskinä on, että hyvin toimivat rakenteelliset kehitysohjelmat korvataan lyhytjänteisemmillä hankkeilla tavoitteena estää pakolaisten liikkumista. Koulujärjestelmän kehittämiseen varattujen rahojen siirtäminen poliisitoimintaan ei edistä kehitystä pitkällä tähtäimellä.

Ylipäänsä pakolaisuuden taustalla olevia syitä pitäisi analysoida tarkemmin, jotta ymmärrettäisiin mikä rooli kehitysyhteistyöllä voisi kuviossa olla.

Teksti: Sanna Rummakko
Kuvat: UNHCR