Ihmiskauppa ja EU: Toimitaanko ihmiskauppaa, laitonta maahanmuuttoa vai järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan?

Ihmiskauppa nousi Euroopan unionin poliittiselle agendalle ensimmäistä kertaa 1980-luvun lopussa. Nyt 20 vuotta myöhemmin ihmiskaupan vastainen toiminta on yksi EU:n oikeus- ja sisäasioiden prioriteeteista. Ihmiskaupan uhrien oikeuksien kunnioittaminen on unionille kuitenkin edelleen vaikeaa.

Ihmiskauppaa kutsutaan usein aikamme vaka-
vimmaksi ihmisoikeus-loukkaukseksi. Euroopan unionin lainsäädännössä ihmiskauppa tarkoittaa ihmisten rekrytointia, liikuttamista tai vastaan-ottamista, jonka saattaa heidät työvoiman ja/tai seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi. Uhrin suostumus hyväksikäyttöön on merkityksetön, jos rikos on tehty käyttämällä hyväksi esimerkiksi valta-asemaa, painostamista, petosta tai pakottamista.

Ihmiskauppaa on myös toisen sitominen velkavankeuteen tai hänen haavoittuvaisen asemansa hyväksikäyttö, mikäli voidaan katsoa, ettei kyseisellä ihmisellä ole muuta mahdollisuutta kuin hyväksikäyttöön suostuminen. Tällaisiksi tilanteiksi voidaan tulkita esimerkiksi kehitysvammaisen tai laittomasti maassa oleskelevan ihmisen hyväksikäyttö. Vaikka ihmiskauppa liitetään usein siirtolaisuuteen, ei ihmiskaupan rikostunnusmerkistön täyttyminen edellytä valtionrajan – tässä tapauksessa EU:n ulkorajan – ylittämistä.

Kyseinen ihmiskaupan rikosoikeudellinen määritelmä on kirjattu vuonna 2002 annettuun puitepäätökseen ihmiskaupan torjunnasta (2002/629/YOS), joka yhdessä ihmiskaupan uhrien oleskelulupaa ja harkinta-aikaa koskevan direktiivin (2004/81/EY) kanssa muodostaa unionin ihmiskaupan vastaisen toiminnan ytimen.

Puitepäätöksen tarkoituksena on yhtenäistää jäsenmaiden ihmiskauppaa koskevaa lainsäädäntöä ja edistää lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä, mutta sitä on kuitenkin kritisoitu varsin tehottomaksi välineeksi ihmiskauppaa vastaan. Eikä syyttä, sillä puitepäätös sisältää hyvin vähän ihmiskaupan ehkäisemiseen tai uhrien auttamiseen liittyviä velvoitteita. Se on täten lähinnä vain rikosoikeudellinen työkalu ja vastaa ihmiskaupan vastaisen toiminnan ”kolmesta P:stä” – prevention, protection, prosecution – oikeastaan vain viimeiseen.

Puitepäätös ei esimerkiksi aseta jäsenmaille mitään velvoitteita ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta, jonka kuitenkin arvioidaan olevan yksi ihmiskaupan vastaisen toiminnan keskeisimmistä haasteista. Puitepäätöksen merkittävin anti on jäsenmaiden yhteinen ihmiskaupan rikostunnusmerkistö.

Oleskelulupadirektiivin toteutus ontuu

Oleskelulupadirektiivin tarkoituksena on puolestaan torjua laitonta maahantuloa, jonka osaksi ihmiskauppa määritellään, sekä vastustaa kansainvälistä järjestäytynyttä rikollisuutta. Direktiivi velvoittaa jäsenmaat antamaan oleskeluluvan sellaisille ihmiskaupan uhriksi tai laittoman maahantulon järjestämisen kohteeksi joutuneille kolmansien maiden kansalaisille, jotka tekevät viranomaisten kanssa yhteistyötä. Maassa oleskelun lisäksi oleskelulupa antaa oikeuden sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalveluihin.

Oleskelulupadirektiivin takana on ajatus siitä, että uhrit pystyvät paremmin irtaantumaan hyväksikäyttötilanteesta, mikäli heillä on mahdollisuus oleskella maassa laillisesti ilman käännytysuhkaa. Ajatus on hyvä, sillä juuri käännytyksen pelko saattaa asettaa paperittomat siirtolaiset haavoittuvaiseen asemaan ja altistaa heidät täten hyväksikäytölle.

Ihmiskauppaa koskevasta EU- lainsäädännöstä on etsimällä etsittävä ihmis-oikeuksien kunnioitusta

Toteutus kuitenkin ontuu. Oleskeluluvan saaminen edellyttää sitä, että uhrin maassa oleskelu on tarpeellista rikosprosessin takia, hän on valmis tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa, hänellä ei enää ole yhteyksiä ihmiskauppiaisiin, eikä luvan myöntäminen uhkaa jäsenvaltion turvallisuutta. Oleskelulupa on lähtökohtaisesti määräaikainen ja vähintään kuuden kuukauden mittainen. Sitä voidaan jatkaa, mikäli rikosprosessia ei ole saatu päätökseen ja myös muut luvan edellytykset ovat edelleen voimassa. Oleskelulupa voidaan myös keskeyttää missä tahansa vaiheessa, jos edelliset ehdot eivät ole enää voimassa tai syytteitä ihmiskaupasta ei jostain syystä nosteta.

Ennen oleskeluluvan myöntämistä uhreille tulee myös myöntää harkinta-aika, jonka aikana uhri voi toipua kokemuksistaan ja päättää, haluaako hän tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa. Uhrien riittävän toipumisajan takaamiseksi tutkijat ja kansalaisjärjestöt ovat suositelleet, että harkinta-aika olisi vähintään kolme kuukautta. Todellisuudessa harkinta-ajan kesto kuitenkin vaihtelee jäsenmaittain. Suomessa harkinta-aika on lyhimmillään vain 30 päivää. Myös harkinta-aika voidaan keskeyttää, jos uhri on yhteydessä ihmiskauppiaisiin.

Tiukempi rajanvalvonta ei ole ratkaisu

Ihmiskauppaa koskevasta EU-lainsäädännöstä onkin siis etsimällä etsittävä ihmisoikeuksien kunnioittamista ja uhrilähtöisyyttä, jotka ovat unionin ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman (2005) mukaan EU:n ihmiskaupan vastaisen toiminnan lähtökohtia. Sen sijaan puitepäätös ja oleskelulupadirektiivi osoittavat loistavasti sen, mistä EU:n ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa on kysymys: laittoman maahantulon ja kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjumisesta.

Ihmiskaupan hahmottaminen osana järjestäytyneen rikollisuuden toimintaa on auttanut nostamaan ongelman unionin poliittiselle agendalle. Tämän näkökulman ottamista on kuitenkin myös kritisoitu. Vaikka myös kansainväliset järjestäytyneet rikollisorganisaatiot pyörittävät ihmiskauppaa, saattaa järjestäytyminen ihmiskauppatapauksissa tarkoittaa paljon myös paljon huomaamattomampia yhteyksiä. Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n mukaan noin puolessa tunnistetuista ihmiskauppatapauksista hyväksikäyttöön syyllistyvät uhrille tutut henkilöt kuten sukulaiset, naapurit tai tuttavat.

Sen sijaan, että unioni kiinnittäisi huomiota ihmiskaupan taustalla oleviin rakenteellisiin ja yhteiskunnallisiin epäkohtiin, vastaa se ihmiskaupan asettamaan haasteeseen kuten järjestäytyneeseen rikollisuuteen: rikosoikeudellisin keinoin. Ihmiskaupan samastaminen laittomaan maahanmuuttoon puolestaan ohjaa ehkäisemään ihmiskauppaa unionin ulkorajoja tiukentamalla. Uhrien oikeuksien toteutumisen kannalta valittu lähestymistapa on kuitenkin hälyttävä. Tästä näkökulmasta ihmiskauppa ei enää vaikutakaan aikamme vakavimmalta ihmisoikeusloukkaukselta, vaan rikokselta Euroopan unionia ja sen ulkorajoja kohtaan.

Vaikka rikostorjunnan tärkeyttä ei ole syytä kiistää, pelkkä syyllisten vastuuseen saattaminen on auttamattomasti riittämätön toimenpide ihmiskaupan kaltaisen ongelman ratkaisemiseen.
Rikostorjunta ei pysty takaamaan ihmiskaupan uhreille heidän oikeuksiensa toteutumista, eivätkä raskaat oikeudenkäyntiprosessit välttämättä myöskään ole juuri se ”apu ja suojelu”, joita vakavan hyväksikäytön uhreiksi joutuneet ihmiset ovat vailla. Ihmiskaupan uhrit eivät pääsääntöisesti ilmoittaudu poliisille vaatimaan rikollisten rankaisemista, vaan pyytävät tukipalveluita tarjoavilta järjestöiltä apua asumiseen, toimeentuloon ja mahdollisesti toisen työpaikan etsimiseen.

Sen lisäksi, että rikosprosessit voivat uudelleen traumatisoida ja hidastaa hyväksikäytöstä toipumista, saattavat ne myös asettaa uhrin ja hänen perheensä vaaraan, mikäli heille ei rikosprosessin aikana sekä sen jälkeen taata riittävää suojelua. Rikosoikeudelliset prosessit harvoin myöskään merkittävästi kohentavat uhrien taloudellista tilannetta, vaikka juuri köyhyys ja mahdollisuuksien puute edesauttavat ihmiskauppaa ja sen kaltaista hyväksikäyttöä.

EU-lainsäädäntöä uhrien oikeuksien toteutumisen kannalta tarkasteltaessa on myös tärkeä huomata, että kolmansista maista tuleville ihmiskaupan uhreille annettava oleskelulupa – ja täten myös apu ja suojelu – on sidottu viranomaisten kanssa tehtävään yhteistyöhön. Unioni tuntuukin suhtautuvan ihmiskaupan uhreihin siis lähinnä välineinä syyllisten vastuuseen asettamiseen.

Ihmisoikeusmyönteistä kehitystä

Viime vuosina EU on kuitenkin herännyt toimintansa tehottomuuteen. Komission mukaan oleskelulupadirektiiville asetetut tavoitteet eivät ole täyttyneet, eikä esimerkiksi harkinta-aikaa ole kaikissa jäsenmaissa edes otettu käyttöön. Vuosittain tunnistettujen uhrien lukumäärä vaihtelee Suomen alle kymmenen ja Italian reilun kahden tuhannen välillä. Vaikka todellisten uhrien lukumäärää on vaikea arvioida, komission mukaan uhreista tunnistetaan parhaimmillaankin vain murto-osa.

Vuosittain tunnistettujen uhrien määrä vaihtelee alle kymmenen ja kahden tuhannenvälillä eri maissa

Unioni onkin täydentänyt ihmiskaupan vastaista toimintaansa muun muassa vuonna 2005 hyväksytyllä toimintasuunnitelmalla, jossa unioni sitoutuu kiinnittämään huomiota myös ihmiskaupan ehkäisemiseen ja uhrien oikeuksien toteutumiseen. Uhrilähtöisyyttä on korostanut myös komission perustama ihmiskauppaa käsittelevä asiantuntijaryhmä. Ihmiskauppaa koskevaa tiedotusta ja koulutusta puolestaan edistävät sekä vuodesta 2007 lähtien lokakuun 18. päivänä vietetty unionin ihmiskaupan vastainen päivä että vuoden 2010 lopussa avattava ihmiskaupan vastaista toimintaa käsittelevän Internet-sivusto. EU on myös tehostanut ihmiskaupan vastaista toimintaa ryhtymällä oikeus- ja sisäasioiden yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa. Vuoden 2009 lopussa unioni päätti myös nimittää ihmiskaupan vastaisen toiminnan koordinaattorin, joka toivottavasti onnistuu vahvistamaan sekä ennaltaehkäisyn että uhrien ihmisoikeuksien kunnioittamisen periaatteita EU:n ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa.

Ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisen kannalta tärkeintä lienee kuitenkin se, että myös unionin lainsäädäntöön on tulossa muutoksia. Maaliskuun 2010 lopussa komissio julkaisi uuden ehdotuksensa ihmiskauppaa käsittelevästä direktiiviksi (COM (2010)95 final), joka voimaan tullessaan korvaa vuoden 2002 puitepäätöksen ihmiskaupan torjunnasta. Mikäli direktiiviehdotus hyväksytään sellaisenaan, velvoittaa se jäsenvaltiot muun muassa vähentämään ihmiskauppaa osaltaan aiheuttavaa halvan työvoiman sekä ihmiskaupan uhrien tarjoamien seksuaalipalveluiden kysyntää. Jäsenmaiden prostituutiopolitiikkaan unioni ei sen sijaan ota kantaa. Direktiivi velvoittaa jäsenmaita myös huolehtimaan viranomaisten koulutuksesta, asettamaan kansallisen ihmiskaupparaportoijan sekä edistämään ihmiskauppaa käsittelevää tutkimusta.

Merkittävimmän parannuksen direktiivi kuitenkin tuo ihmiskaupan uhrien auttamiseen. Direktiiviehdotus velvoittaa jäsenmaat tunnistamaan ihmiskaupan uhrit sekä ohjaamaan heidät avun piiriin. Jäsenmaiden on jatkossa huolehdittava myös uhrien psykologisesta tuesta ja oikeudellisesta neuvonnasta. Uhrien tukipalveluiden on oltava saatavilla ennen rikosprosessin alkamista, sen aikana sekä sopivan ajan sen päättymisen jälkeen. Uhria on myös autettava riippumatta siitä, pystyykö tai haluaako hän olla todistajana oikeudenkäynnissä. Direktiivi vahvistaa uhrien oikeuksien toteutumista myös rikosprosessissa. Jäsenmaiden on ehkäistävä ihmiskauppakierteen jatkuminen muun muassa todistajansuojelullisin keinoin sekä huolehdittava alaikäisten tarvitsemista erityisjärjestelyistä. Uhria ei myöskään tule rankaista rikoksista, jotka he hyväksikäyttötilanteen takia ovat tehneet.

Haavoittuvimmassa asemassa olevien oikeudet eivät toteudu

Uusi direktiivi on merkittävä parannus unionin ihmiskaupan vastaiseen toimintaan, mutta kaikista heikoimmassa asemassa olevien ihmiskaupan uhrien oikeuksia se ei kuitenkaan onnistu kunnioittamaan. Ihmiskaupan uhriksi joutuneet kolmansien maiden kansalaiset joutuvat nimittäin edelleen ansaitsemaan oleskelulupansa – ja täten myös avun ja suojelun – tekemällä viranomaisten kanssa yhteistyötä.

Mikäli komissiota on uskominen, ei tämän pitäisi kuitenkaan määrällisesti olla kovin suuri ongelma. Euroopan komission ihmiskauppayksikön johtajan Michael Carlinin mukaan ihmiskauppa ei itse asiassa ole unionille enää lainkaan siirtolaiskysymys, sillä itälaajentumisten jälkeen valtaosa EU:n alueella olevista ihmiskaupan uhreista on unionin omia kansalaisia. Carlinin kommentissa piilee kaksi vaihtoehtoista totuutta: joko valtaosa ihmiskaupasta todella on unionin sisäistä, tai ihmiskaupan uhriksi joutuneita kolmannen maan kansalaisia ei edelleenkään tunnisteta.

Ihmiskaupan irrottaminen laittoman maahantulon ja kansainvälisen rikollisuuden viitekehyksestä olisi kuitenkin erittäin tervetullut muutos unionin ihmiskaupan vastaiseen toimintaan. Ihmiskaupan hahmottaminen esimerkiksi globaalin eriarvoisuuden, työmarkkinoiden jakaantumisen sekä muun muassa näistä johtuvan yhteiskunnallisen marginalisoitumisen tuottamaksi ongelmaksi vaatisi kuitenkin enemmän kuin vain ihmiskaupan – tuon poliittisesti niin painavan, mutta stereotyyppisessä muodossaan usein niin huonosti todellisuutta vastaavan – kamaluuden rummuttamista.

Nähtäväksi jää, onnistuuko unioni tulevaisuudessa tekemään muutoksia muun muassa kauppa- ja kehityspolitiikkaansa tai sitoutuvatko EU:n jäsenmaat ikinä YK:n kansainvälisen siirtolaisten oikeuksien sopimuksen allekirjoittamiseen. Mikäli joku vielä onnistuisi vakuuttamaan päättäjät siitä, että hädässä olevaa ihmistä on autettava, vaikka hän ei sopisikaan mihinkään ennalta määriteltyyn kategoriaan, ei ihmisoikeuksien kunnioittaminen ehkä tuottaisi unionille 20 vuoden kuluttua enää niin suurta tuskaa.

Teksti: Tiina Oikarinen
Kuva: UNHCR

Kirjoittaja on työskennellyt tutkijana eurooppalaisten  kansalaisjärjestöjen E-NOTES-hankkeessa, jossa arvioitiin EU-maiden  ihmiskaupan vastaista politiikkaa.


Lähteet ja lisälukemisto:

Agustín, Laura Maria 2007. Sex at the Margins. Migration, Labour Market and the Rescue Industry. Zed Books.
Aradau, Claudia 2008. Rethinking Trafficking in Women. Politics out of Security. Palgrave Macmillan.
Kempadoo, Kamala & Sanghera, Jyoti & Pattanaik, Bandana (toim.) 2006. Trafficking and Prostitution Reconsidered. New Prespectives on Migration, Sex Work and Human Rights. Paradigm Publishers.
Roth, Venla 2010. Defining Human Trafficking, Identifying Its Victims. A Study on the Impact and Future Challenges of the International, European and Finnish Legal Responses to Prostitution-Related Trafficking in Human Beings. Uniprint, Turku.
Zimmerman, Cathy et al 2006. Stolen Smiles. The physical and psychological health consequences of women and adolescents trafficked in Europe. London School of Hygiene & Tropical Medicine.
Euroopan komission ihmiskauppayksikön johtaja Michael Carlinin luento Itämeren valtioiden neuvoston konferenssissa Prevention and Control of Trafficking in Human Beings – Regional Aspects 20.-21.5.2010 Vilnassa.

Verkkosivuja ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta

Euroopan komissio:
ec.europa.eu/home-affairs/policies/crime/crime_human_trafficking_en.htm
Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:
http://www.iom.int/jahia/Jahia/counter-trafficking
YK:n huume- ja rikosvirasto UNODC
http://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/index.html?ref=menuside
Suomi
www.ihmiskauppa.fi