Pakolaisoikeutta aloittelijoille

Pitkän linjan ulkomaalaisoikeuden asiantuntija, lakimies Jorma Kantola vastaa peruskysymyksiin kansainvälisestä suojelusta. Ota selvää, mitä tarkoittaa mm. kansainvälisissä sopimuksissa esiintyvä termi palautuskielto.

Sisäasianministeriön lainsäädäntöneuvos Jorma Kantola toimii tällä hetkellä tilapäisesti Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä tulosalueen johtajana. Hän on työskennellyt pitkään sisäministeriön maahanmuutto-osastolla. Ulkomaalaisoikeuden asiantuntija vastaa seuraavassa peruskysymyksiin ulkomaalaislaista, EU:n turvapaikkadirektiiveistä ja Geneven pakolaissopimuksesta.

1. Mitä tarkoittaa muun muassa kansainvälisissä sopimuksissa esiintyvä termi palautuskielto, non-refoulement?

Palautuskielto tarkoittaa, että viranomaiset eivät voi pakkotoimin poistaa ulkomaalaista maasta, jos häntä uhkaisi koti- tai lähtömaassaan vakava oikeudenloukkaus. Palautuskiellosta on Suomen laeissa säädetty perustuslain 9 §:n 4. momentissa ja ulkomaalaislain 147 §:ssä.

Palautuskiellon periaate on otettava huomioon sekä päätöstä tehtäessä että päätöstä täytäntöön pantaessa. Se on siis huomioitava myös silloin, kun ulkomaalaista ollaan käännyttämässä maasta kielteisen oleskelulupapäätöksen jälkeen tai karkottamassa maasta esimerkiksi rikoksen seurauksena. Lain mukaan päätöstä maasta poistamisesta ei saa panna täytäntöön, jos se saattaa ihmisen sellaiseen vaaraan, joka ulkomaalaislain pykälässä 147 § määritellään. Poliisi on vastuussa ulkomaalaisten maasta poistamisesta, eli jos oikeudenloukkauksen uhkaa tulisi esille, toimenpiteet jäävät poliisin harkintaan.

Jos palautettavaa uhkaa kuolemanrangaistus lähtömaassaan eli teosta, jonka henkilö on ehkä tehnyt, on säädetty kuolemanrangaistus lähtömaassa, Suomi ei saa palauttaa häntä. Tämä perustuu Euroopan ihmisoikeussopimukseen, Suomen perustuslakiin ja ulkomaalaislakiin.

Ulkomaalaislain käsitteistössä maasta poistamisessa on kaksi erinimistä menettelyä. Esimerkiksi kielteisen päätöksen hakemukseensa saaneet turvapaikanhakijat käännytetään, kun sen sijaan oleskeluluvalla maassa olleet ulkomaalaiset karkotetaan.

2. Ulkomaalaislaissa todetaan, että Geneven pakolaissopimus on ”otettava huomioon”. Onko sopimus luonteeltaan sitova vai ovatko esimerkiksi EU:n turvapaikkadirektiivit sitovampia kuin Geneven pakolaissopimus?

Geneven pakolaissopimus
on kansainvälinen valtioiden välinen sopimus, joka on otettu huomioon ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevissa säännöksissä. Kansainväliset sopimukset pannaan kansallisesti toimeen eli muutetaan lakia niin, että sopimuksen ja kansallisen lain välillä ei ole ristiriitaa. Jos ristiriitoja on, lakia pitää muuttaa. Pakolaissopimus on otettava huomioon myös ulkomaalaislakia sovellettaessa – laissahan lukee, että ”ottaen huomioon Suomea sitovat kansainväliset sopimukset”.

Pakolaissopimuksen valvontaan ei kuitenkaan ole olemassa samanlaista mekanismia kuin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen, jonka toteutumista valvoo Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. YK:n pakolaisjärjestö UNHCR antaa kuitenkin ohjeistuksia ja suosituksia. EU:n direktiivit pannaan kansallisesti toimeen ja EU:n komissio valvoo niiden toimeenpanoa. Tässä mielessä direktiivit sitovat Suomea konkreettisemmin kuin kansainväliset sopimukset. Itse olen sitä mieltä, että sopimus ei ole siinä mielessä suoraan sovellettavaa oikeutta, että sopimukset on jo otettu huomioon lainsäädännössä, mutta sopimusoikeuden asiantuntijoilla voi olla asiasta eri mielipiteitä.

Direktiivit sen sijaan ovat Euroopan yhteisön lainsäädännön yksi instrumentti, jotka ovat viime kädessä suoraan sovellettavia. Direktiivin säännökset pannaan kansallisesti täytäntöön joko lainsäädännössä tai muulla tavalla ja komissio pyrkii seuraamaan, että direktiivin kansallinen toimeenpano on tehty oikein. Jos tässä epäonnistutaan, voidaan suoraan tukeutua direktiiviin.

Ei voi kuitenkaan sanoa, että direktiivi olisi vahvempi kuin sopimus. Myös EU:n direktiivi, joka koskee kansainvälistä suojelua, pitää laatia niin, että se noudattaa pakolaissopimusta eikä sisällä ristiriitaisuuksia suhteessa siihen. Direktiivien täytäntöönpanon valvonta on kuitenkin varsin vaikeaa, koska jäsenvaltioita on 27 ja kaikissa on omat kansalliset lakinsa.

3. Myönteisistä päätöksistä turvapaikkoja annetaan yleensä harvemmin kuin muuta kansainvälistä suojelua eli oleskelulupia toissijaisen tai humanitaarisen suojelun perusteella. Mikä ero näillä on?

Pakolaisen käsitettä käytetään eri tavalla ulkomaalaislaissa kuin yleisessä kielenkäytössä.  Ulkomaalaislaissa pakolainen tarkoittaa ainoastaan sellaista henkilöä, joka on saanut turvapaikan tai hänet on otettu maahan kiintiöpakolaisena. Tavallisessa kielenkäytössä pakolaiseksi mielletään kaikki kotiseudultaan pakenemaan lähteneet ihmiset. Pakolaisiksi kutsutaan usein minkä tahansa oleskeluluvan saanutta turvapaikanhakijaa.

Turvapaikan saaminen edellyttää pakolaissopimuksessa määriteltyjen yksilöllisten edellytysten täyttymistä, muun muassa riittävän vakavia oikeudenloukkauksia tietyistä määritellyistä syistä, jotka voivat liittyä alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen tai poliittiseen mielipiteeseen.

Jos henkilö ei täytä turvapaikan saamisen edellytyksiä, mutta on vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi ja on siksi kansainvälisen suojelun tarpeessa, hän voi saada ns. toissijaista suojelua.

Käytännössä henkilön oikeusasema Suomessa on melko lailla sama riippumatta siitä, onko hän saanut turvapaikan tai muun oleskeluluvan kansainvälisen suojelun perusteella. Erona on se, että turvapaikan saanut on oikeutettu pakolaisen matkustusasiakirjaan, jolla pääsee matkustamaan jossain määrin helpommin kuin esimerkiksi muukalaispassilla, joka myönnetään toissijaista suojelua saavalle.

Kansainvälisen suojelun hakeminen on kokoava käsite ja kaikki turvapaikanhakijat ovat kansainvälisen suojelun hakijoita, mutta turvapaikka-käsite on haluttu säilyttää. Siihen liittyy tiettyä perinnettä; on haluttu pitää erillään kokonaisuus, johon kuuluu pakolaisen matkustusasiakirja ja tietty pakolaisen asema.

4. Ovatko vain turvapaikan saaneet ”oikeita” pakolaisia? Jos lähtömaassa on vaikkapa eri etnisten ja uskonnollisten ryhmien välisiä taisteluja tai itsemurhaiskuja, onko sieltä pakenevilla ihmisillä oikeus kansainväliseen suojeluun, vaikka heitä ei henkilökohtaisesti vainota? Milloin lähtömaan tilanne on sellainen, että se oikeuttaa suojeluun ilman yksilöllisiä syitä?

Ihmisellä voi olla oikeus kansainväliseen suojeluun, vaikka häntä ei henkilökohtaisesti vainota. Humanitaarinen suojelu lähtee siitä, ettei vaadita yksilöllisiä syitä. Mahdollisen oikeudenloukkauksen kohteeksi joutumisen edellytyksenä ei ole suoranaisesti henkilöön itseensä liittyvä syy, vaan maan tilanne yleisesti voi johtaa kenen tahansa joutumisen oikeudenloukkauksen kohteeksi. Humanitaarista suojelua voidaan antaa esimerkiksi ulkomaalaiselle, joka pelkän asuinseutunsa vuoksi uhkaa joutua erottelemattoman aseellisen väkivallan kohteeksi. Syynä voi olla myös ympäristökatastrofi.

Kesäkuun 2009 alusta ulkomaalaislakiin tuli uudet säännökset toissijaisen suojelun ja humanitaarisen suojelun antamisesta. Uuden lain mukaan oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella voi saada ihminen, joka ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka voi johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Esimerkiksi Somaliassa tai Irakissa on niin huono turvallisuustilanne, että sieltä tuleville annetaan humanitaarista suojelua.

5. Miksi Suomi myöntää niin harvoille turvapaikan? Eräissä Euroopan maissa, esimerkkinä vaikkapa Ranska, pakolaisstatuksen saaneiden osuus näyttää olevan huomattavasti suurempi.

Suomessa turvapaikan eli pakolaisen statuksen myöntäminen on ollut melko harvinaista, mutta toissijaista suojelua tai oleskeluluvan muusta syystä saaneita on ollut selvästi enemmän. On vaikea sanoa, johtuuko turvapaikkojen vähäinen määrä meillä siitä, että tulkinta on niin tiukkaa vai siitä, että meille ei tule niin vahvoja tapauksia – mahdollisesti molemmat tekijät vaikuttavat. Viime vuosina turvapaikan saaneiden määrä on ollut nousussa. Esimerkiksi lokakuun loppuun 2009 mennessä Maahanmuuttovirasto on antanut turvapaikan lähes sadalle ulkomaalaiselle.

Soveltamiskäytännöissä eri maiden välillä on ollut isoja eroja, koska joissakin maissa on ollut lainsäädännössä vain yksi myönteinen vaihtoehto eli turvapaikka. Tilanne on silloin käytännössä se, että myönnetään joko turvapaikka tai ei mitään. Siksi tilastot näyttävät erilaisilta ja turvapaikkoja myönnetään eräissä maissa paljon.

Meillä Suomessa ulkomaalaislakia on muutettu melko usein 1990- ja 2000-luvuilla. Laissa on vuosien saatossa ollut turvapaikan lisäksi suojelun tarvetta ja humanitaarisia syitä eli useita eri vaihtoehtoja. Viimeisimmät muutokset tulivat voimaan kesäkuussa 2009.

6. Miten kesäkuussa 2009 voimaan tullut ulkomaalaislaki eroaa aiemmasta suojelupykälien osalta?

Ulkomaalaislain muutos perustui EU:n ns. määritelmädirektiiviin. Sisällöllistä muutosta lakiin ei ollut tarkoitus tehdä, mutta ulkomaalaislain suojelun tarvetta koskeva pykälä jouduttiin jakamaan kahteen osaan. Kansainvälistä suojelua voi turvapaikan lisäksi saada toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella. Toissijaista suojelua koskeva pykälä on yhdenmukainen EU:n määritelmädirektiivin kanssa. Direktiivi sanelee kansainvälisen suojelun vähimmäistason, joka jäsenmaiden on taattava. Nykyisessä laissa on lisäksi humanitaarista suojelua koskeva pykälä, jonka sisältämät perusteet aiemmin sisältyivät suojelun tarvetta koskevaan pykälään. Nyt ne on erotettu erillisiin lainkohtiin siksi, että aikaisempi pykälä sisälsi sellaisia kansallisia suojelun tarpeen perusteita, joita direktiivissä ei ole. Säännös humanitaarisesta suojelusta on kansallinen laajennus eurooppalaisesta kansainvälisen suojelun vähimmäistasosta.

7. Voiko turvapaikanhakija saada oleskeluluvan jostain muusta syystä, vaikka viranomaiset katsovat ettei hänellä ole perusteita kansainväliseen suojeluun?

Kansainvälistä suojelua hakeneelle voidaan myöntää oleskelulupa myös muulla perusteella. Yksilöllisestä inhimillisestä syystä tai maasta poistamisen estymisen vuoksi myönnetyt tilapäiset oleskeluluvat eivät kuitenkaan tarkoita, että henkilöille annettaisiin kansainvälistä suojelua. Henkilön oikeusasema on tällöin yleensä erilainen kuin kansainvälistä suojelua saavalla.

Oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä (ulkomaalaislaki 52 §) voi saada, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta henkilön terveydentilan, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi ja kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan tai hänen haavoittuva asemansa.

Turvapaikkahakemuksen yhteydessä tutkitaan myös muut perusteet oleskeluluvan myöntämiseksi. Turvapaikanhakija saattaa esimerkiksi löytää työpaikan Suomesta tai perustaa perheen Suomessa asuvan henkilön kanssa.

8. Saavatko kaikki myönteisen oleskelulupapäätöksen saaneet ulkomaalaiset oikeuden tuoda perheenjäsenensä Suomeen?

Oikeus perheen yhdistämiseen on lähes kaikilla oleskeluluvan saaneilla, oli kyse sitten kansainvälisestä suojelusta tai maahanmuutosta työnteon, opiskelun tai muun syyn vuoksi. Poikkeuksena ovat ainoastaan tilapäisen oleskeluluvan maasta poistamisen estymisen vuoksi tai ihmiskaupan uhrina saaneet ulkomaalaiset, joilla ei lain mukaan ole oikeutta saada perheenjäseniään Suomeen. Perheenjäsenen saaminen maahan edellyttää yleensä, että hänen toimeentulonsa Suomessa on turvattu muutoin kuin yhteiskunnan tuella. Kansainvälistä suojelua saavien perheenjäsenillä ei ole tätä toimeentulovaatimusta. Laissa on tarkasti säädetty, milloin toimeentulovaatimusta ei ole. Perheeseen katsotaan kuuluvaksi puoliso, alaikäiset lapset ja alaikäisen hakijan tapauksessa vanhemmat.

9. Jos Suomeen tulee turvapaikanhakijana henkilö, joka on omassa maassaan syyllistynyt vakaviin rikoksiin, esim. ihmisoikeusloukkauksiin, voiko hänkin saada Suomesta turvapaikan?

Erityisen törkeisiin rikoksiin syyllistyneelle voidaan jättää antamatta turvapaikka tai oleskelulupa toissijaisen suojelun taikka humanitaarisen suojelun perusteella. Tällainen rikos voi olla esimerkiksi rikos rauhaa vastaan, sotarikos tai rikos ihmiskuntaa vastaan taikka muu törkeä rikos.

Jos henkilö syyllistyy Suomessa törkeään rikokseen, hänelle lain mukaan jätetään myöntämättä oleskelulupa toissijaisen tai humanitaarisen suojelun perusteella. Jos kyseessä on pakolaissopimuksen mukainen pakolainen, poissulkeminen törkeän rikoksen perusteella tapahtuu vain siinä tapauksessa, että rikos on tehty ulkomailla ennen Suomeen tuloa.

Vakavaan rikokseen syyllistynyttä ei kuitenkaan voida poistaa maasta, jos häntä uhkaisi kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Tällaisessa tapauksessa henkilö saisi oleskeluluvan ulkomaalaislain 89 § perusteella, mutta ei kansainvälistä suojelua.

10. Jos on saanut Suomesta turvapaikan, onko henkilö sen jälkeen aina pakolainen?

Pakolaisasema voidaan lakkauttaa ulkomaalaislaissa säädetyin perustein. Esimerkiksi jos henkilö palaa kotimaahansa tai olosuhteet kotimaassa muuttuvat siten, että hän ei enää ole suojelun tarpeessa. Pakolaisaseman lakkauttaminen on käytännössä hyvin harvinaista. Pakolaisaseman lakkauttaminenei ei yleensä tarkoita sitä, että henkilö poistettaisiin Suomesta, sillä käytännössä hänelle on usein syntynyt kiinteitä siteitä Suomeen. Ulkomaalainen saa pysyvän oleskeluluvan Suomesta asuttuaan täällä neljän vuoden ajan. Pysyvän oleskeluluvan saamisen jälkeen ulkomaalaista ei yleensä poisteta maasta, vaikka hänen pakolaisasemansa lakkautettaisiinkin, jos hän Suomessa haluaa asua.

Haastattelu Reetta Helander ja Sanna Rummakko