Pakolaisoikeutta edistyneemmille

Pakolaisoikeutta tutkiva oikeustieteilijä Eeva Nykänen Turun yliopistosta vastaa kysymyksiin EU:n turvapaikkasäädöksistä ja siitä, mikä on kansallinen liikkumavaramme turvapaikkakysymyksissä.

1. Kuinka vapaasti Suomi voi päättää omasta ulkomaalais- ja turvapaikkalainsäädännöstään? Mikä on käytännössä kansallinen liikkumavara?

Eeva Nykänen: Suomen liikkumavaraa tällä alueella rajoittavat Suomen kansainvälisoikeudelliset velvoitteet kuten ihmisoikeussopimukset ja YK:n pakolaissopimus sekä EU-oikeus.Pakolaissopimuksessa ja ihmisoikeussopimuksissa asetetaan mm. palautuskielto, joka on ehkä keskeisin periaate pakolaisten ja muiden kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden kohtelussa. Palautuskielto kieltää palauttamasta ketään sellaiseen paikkaan, jossa häntä vainottaisiin tai kohdeltaisiin muutoin julmasti tai epäinhimillisesti. Tämän lisäksi ihmisoikeussopimuksista seuraa muun muassa velvoite kunnioittaa ulkomaalaisen perhe-elämää. Lisäksi niistä seuraa eräitä menettelyllisiä takeita.

Nämä velvoitteet yhdessä pakolaissopimuksen kanssa muodostavat sen vähimmäistason, jonka alapuolelle kansallisissa järjestelmissä ei voi mennä. On kuitenkin huomattava, että etenkin pakolaissopimuksen tulkinta on varsin avointa, sillä monet sen keskeisistä käsitteistä – kuten vaikkapa vainon käsite – ovat tulkinnanvaraisia. Pakolaissopimukseen ei myöskään liity valvontamekanismia, jonka kautta saataisiin sitovia tulkintalinjoja. Käytännössä sopimus jättääkin tämän vuoksi valtioille melko paljon liikkumavaraa.

Lissabonin sopimus pienentää kansallista liikkumavaraa entisestään.

Eurooppaoikeudesta kumpuaa monenlaisia velvoitteita, jotka rajoittavat jäsenvaltioiden liikkumavaraa turvapaikkalainsäädännön alueella. Nk. määritelmädirektiivi pyrkii yhtenäistämään sitä, miten EU:n jäsenvaltioissa tulkitaan pakolaissopimuksen mukaista pakolaismääritelmää. Lisäksi direktiivissä määritellään, kenelle tulee antaa pakolaisten suojelua täydentävää toissijaista suojelua. Tämän ohella direktiivissä säädetään siitä, miten pakolaisia ja toissijaista suojelua saavia tulee kohdella. Direktiivin määräykset ovat kuitenkin pitkälti vähimmäisvaatimuksia. Ne siis asettavat suojelun minimitason, jota vahvemman aseman jäsenvaltiot voivat taata kansallisissa järjestelmissään. Direktiiviä on kuitenkin arvosteltu siitä, että siinä asetettu minimitaso on paikoin varsin alhainen. Lisäksi se ei ole kyennyt riittävässä määrin yhtenäistämään jäsenvaltioiden järjestelmiä.

1.12.2009 voimaan tullut Lissabonin sopimus vahvistaa EU:n toimivaltaa turvapaikkalainsäädännön alalla entisestään. Sopimuksen voimaantulon jälkeen EU:lla on selkeä toimivalta antaa vähimmäisstandardeja pidemmälle menevää kaikkia maita samalla tavalla sitovaa sääntelyä. Yksittäisten jäsenvaltioiden
liikkumavara tulee siten supistumaan entisestään. On kiinnostava nähdä, mitä tämän yhteistyön seurauksena syntyy ja mille tasolle suojelun taso tulee asettumaan. Esimerkiksi Suomen nykyinen järjestelmä on eräissä suhteissa
direktiivin määräyksiä suotuisampi. Nähtäväksi jää, miten yhteisiin standardeihin siirtyminen tulee vaikuttamaan tähän.

2. Suomella on eräitä muita EU-maita suotuisempia säännöksiä koskien toissijaista suojelua tai humanitaarista suojelua saavia henkilöitä. Heillä on
esimerkiksi oikeus perheenyhdistämiseen ja oleskelulupa on yleensä
jatkuvaluonteinen, eli jatkolupa myönnetään. Myös EU-komissio on tällä kannalla. Komission esityksissä uusiksi turvapaikkadirektiiveiksi eri suojelua saavien oikeudellista asemaa ja etuuksia on lähennetty toisiinsa. Miksi joissakin jäsenmaissa halutaan erottaa pakolaiset ja toissijaista suojelua saavat toisistaan, muiden muassa rajoittamalla jälkimmäisen ryhmän oikeudellista asemaa ja etuuksia?

Valtiot pyrkivät usein rajoittamaan omia sitovia velvoitteitaan ja siten säilyttämään enemmän harkintavaltaa siinä, miten ne kohtelevat ulkomaalaisia. Pakolaissopimus asettaa minimistandardit pakolaisten kohtelulle. Määritelmädirektiivi perustuu osin näille standardeille ja menee osin näitä pidemmälle. Toissijaisen suojelun kohdalla ei ole olemassa vastaavaa kansainvälisoikeudellista järjestelmää, johon suojelua saavan asema suoraan perustuisi. Ihmisoikeussopimukset takaavat kohtelun minimitason, mutta eivät määritä pakolaissopimuksen tavoin suojeluaseman sisältöä.

Määritelmädirektiivin merkitys tässä suhteessa onkin huomattava, sillä
direktiivi on ensimmäinen ’ylikansallinen’ asiakirja, jossa määritellään toissijaisen suojelun sisältöä. Myös määritelmädirektiivi lähtee liikkeelle siitä, että toissijaista suojelua saaville voidaan antaa heikompi asema kuin pakolaisille. Komissio tosin ehdottaa direktiiviä muutettavaksi siten, että pakolaisasemaa ja toissijaisen suojelun asemaa lähennetään toisiinsa. Nykyisin valtioilla on siis kuitenkin vielä mahdollisuus antaa toissijaista suojelua saaville heikompi asema kuin pakolaisille.

Kysymykseen siitä, miksi jotkut jäsenvaltiot haluavat antaa toissijaista suojelua saaville heikomman aseman kuin pakolaisille, on vaikea vastata tyhjentävästi. Taustalla on varmasti paljon sisäpolitiikkaa ja eri valtioiden sisäisiä keskusteluja. Määritelmädirektiivin ensimmäisen version laatimisen yhteydessä 2000-luvun alkupuolella erottelun perusteeksi esitettiin muun muassa se, että pakolaisuuden taustalla olevat syyt olisivat luonteeltaan pysyvämpiä ja että pakolaisten oleskelu kohdemaassa muodostuisi siten pysyvämmäksi. Vastaavasti sanottiin, että toissijaista suojelua saavien oleskelu muodostuu sen syiden vuoksi lyhytkestoisemmaksi. Tausta-ajatuksenahan on, että henkilö palaa kotimaahansa kun suojelun tarvetta synnyttävä seikka poistuu. Tämän erottelun paikkansapitävyys voidaan kuitenkin kyseenalaistaa.

Jos tarkastellaan direktiivissä määriteltyjä perusteita, joilla suojelua myönnetään, merkittäviä eroa eri suojelumuotojen välillä on vaikea nähdä. Myös eri valtioiden ratkaisukäytännössa annetaan samoista maista tuleville henkilöille sekä turvapaikkoja että toissijaista suojelua. Onkin vaikea nähdä, miten suojelun tarvetta aiheuttavat tekijät olisivat ajallisesti erilaisia.

Suomessa on ilmeisesti ajateltu, ettei ole tarkoituksenmukaista alkaa jaotella ihmisiä eri kategorioihin siten, että eri perusteella suojelua saaville annettaisiin erilainen asema. Syyt pakenemisen taustalla on nähty samankaltaisina eikä erottelulle ole nähty perustetta. Jo yhdenvertaisen kohtelun periaatteen voidaan katsoa tukevan tätä ajattelua. Taustalla voi vaikuttaa myös se, että Suomessa on perinteisesti myönnetty turvapaikkoja hyvin vähän verrattuna sitä täydentäviin suojelumuotoihin. Käytännössä on ollut selvää, että myös toissijaista suojelua saavien henkilöiden suojelun tarve on usein pitkäkestoinen.

3. Mitä käytännössä tarkoittaa, jos EU liittyy Euroopan ihmisoikeussopimukseen? Millaisia vaikutuksia liittymisellä voisi olla turvapaikka-asioissa?

Tämä on kiinnostava ja laaja kysymys, johon kellään ei tällä hetkellä ole tyhjentävää vastausta. Osittain tämä johtuu siitä, että vielä ei ole selvillä, minkälaisilla ehdoilla liittyminen tapahtuisi. On kuitenkin syytä huomata, että ihmisoikeussopimuksessa tunnustetut oikeudet kuuluvat jo tällä hetkellä EU-oikeuteen sen yleisinä oikeusperiaatteina. Lisäksi EU:n perusoikeuskirja sisältää ihmisoikeussopimuksen kanssa osin samansisältöisiä määräyksiä. Siltä osin kun näin on, tulee perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia tulkita ihmisoikeussopimuksen mukaisesti. Kansainvälisen suojelun tasoon liittymisen ei siten pitäisi vaikuttaa ainakaan välittömästi, koska keskeiset oikeudet ovat jo osa EU-oikeutta. Myös se on huomattava, että kaikki EU:n jäsenmaat kuuluvat jo nyt ihmisoikeussopimukseen. Yksilön oikeuksia suojataan siis myös tätä kautta.

Se suuri merkitys EU:n liittymisellä ihmisoikeussopimukseen olisi, että se ratkaisisi tuomioistuinten institutionaalisen järjestyksen. Hieman yksinkertaistaen voidaan sanoa, että ihmisoikeuksiin liittyvissä kysymyksissä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulisi saamaan korkeamman aseman verrattuna EU-tuomioistuimeen. Ihmisoikeustuomioistuin tulisi viime kädessä valvomaan ihmisoikeuksien toteutumista, eli sille tulisi suhteessa EU-tuomioistuimeen samanlainen valvova asema kuin mikä sillä on suhteessa vaikkapa jäsenvaltioiden korkeimpiin tuomioistuimiin. Tähän saakka on ollut epäselvyyttä siitä, kumpi eurooppalaisista tuomioistuimista on johtava ja viimekätinen tuomioistuin. On kuitenkin muistettava, että ihmisoikeustuomioistuin ei kuitenkaan tulisi saamaan toimivaltaa sinällään unionin oikeuteen kuuluviin kysymyksiin, joilla ei ole ihmisoikeusulottuvuutta. Ainoastaan ihmisoikeuselementin sisältävät asiat voisivat tulla sen ratkaistaviksi.

Institutionaalisen vaikutuksen lisäksi ihmisoikeussopimukseen liittyminen saattaisi lisätä ihmisoikeuksien näkyvyyttä EU-oikeudessa.

Turvapaikkakysymysten osalta on kuitenkin hyvä muistaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei tunnusteta oikeutta turvapaikkaan. Tämän vuoksi ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan vaikutukset eivät ehkä olisi niin välittömiä tai merkityksellisiä kuin mitä jotkut toivoisivat niiden olevan. Sopimuksessa on kuitenkin tunnustettu palautuskiellon periaate, jota on kehitelty varsin aktiivisesti ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä. Palautuskiellon kautta myös EU:n turvapaikkapolitiikkaan yleisemminkin liittyviä kysymyksiä voisi tulla ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäviksi. On myös huomattava, että koska jäsenmaat ovat ihmisoikeussopimuksen jäseniä, on sitä kautta jo saatettukin esimerkiksi Dublin-mekanismiin liittyviä asioita EIT:n ratkaistaviksi.

4. Mikä on EU:n ja EIT:n ero esimerkiksi turvapaikkatapauksissa?

Henkilö, joka kokee Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tunnustettujen oikeuksiensa tulleen loukatuksi, voi viedä asiansa nk. yksilövalitusmenettelyssä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaistavaksi. Asia voidaan viedä EIT:een sen jälkeen kun kansallinen tuomioistuintie on käyty loppuun. EIT ratkaisee, onko väitetty loukkaus tapahtunut ja voi määrätä loukkaukseen syyllistyneen valtion maksamaan loukatulle osapuolelle hyvitystä. Niinpä siis esimerkiksi kielteisen turvapaikkapäätöksen saanut henkilö, joka on jo käyttänyt kansalliset muutoksenhakukeinot, voi saattaa asiansa EIT:n käsiteltäväksi, jos hän katsoo, että hänen palauttamisensa loukkaisi ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta seuraavaa palautuskiellon periaatetta. Jos EIT katsoo, että väite pitää paikkansa, ei valtio saa palauttaa kyseistä henkilöä, sillä muuten se syyllistyisi sopimusloukkaukseen.

Euroopan unionin tuomioistuimessa ei ole vastaavankaltaista yksilövalitusmenettelyä. Ei siis ole olemassa vastaavankaltaista väylää, jota käyttäen yksilö voisi saattaa kärsimänsä ihmisoikeusloukkauksen EU-tuomioistuimeen. Turvapaikka-asiat voivat tulla EU-tuomioistuimen käsiteltäviksi lähinnä ennakkoratkaisupyyntöjen kautta. Ennakkoratkaisupyyntö liittyy aina kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan asiaan, jossa kyseistä tapausta käsittelevä kansallinen tuomioistuin kysyy EUT:lta kuinka tietty yhteisön oikeuden, kuten vaikkapa määritelmädirektiivin, tulkintaan tai pätevyyteen liittyvä kysymys pitäisi ratkaista. Ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuin ottaa kantaa tähän kysymykseen, jonka jälkeen asia palautetaan ratkaistavaksi kansallisessa tuomioistuimessa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin siis soveltaa EUT:n ennakkoratkaisupyyntöön antamaa vastausta konkreettiseen tapaukseen. Ihmisoikeuksiin liittyvät kysymykset voivat nousta tätä kautta esiin, mutta kyseessä ei siis ole yksilövalitusmenettely jonka kautta yksilö voisi pyrkiä saamaan välitöntä oikeussuojaa. On myös huomattava, että yksilö ei itse voi päättää, pyydetäänkö EU-tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Yksilö voi ehdottaa tätä kansalliselle tuomioistuimelle, mutta viimekätinen päätäntävalta kuuluu aina tuomioistuimelle itselleen.

5. EU:n perusoikeuskirjassa on artikla 18, oikeus turvapaikkaan. Mitä pykälä tarkoittaa käytännössä? Onko sillä todellisia vaikutuksia turvapaikka-asioissa?

Juuri pari viikkoa sitten olin kokouksessa, johon osallistui eri puolilta Eurooppaa koko työuransa pakolaisoikeutta tutkineita professoreita ja muita asiantuntijoita. Kukaan heistä ei osannut sanoa, mikä merkitys perusoikeuskirjan 18 artiklalla on. Kyse on siis hyvin vahvasti tulkinnalle avoimesta määräyksestä. Määräyksen sisällön hahmottamista hankaloittaa se, että sen mukaan oikeus turvapaikkaan taataan pakolaissopimuksen ja EU:n perussopimuksen mukaan. Pakolaissopimus ei kuitenkaan tunnusta oikeutta turvapaikkaan eksplisiittisesti.

Eräiden asiantuntijoiden mielestä artiklasta voidaan johtaa subjektiivinen oikeus saada turvapaikka. Toiset taas sanovat, että kyse ei voi olla tästä, koska sellaista oikeutta ei ole tunnustettu pakolaissopimuksessa eikä muualla kansainvälisessä oikeudessa. Korkeintaan perusoikeuskirjan määräyksestä voidaan ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 14 artiklan hengessä lukea oikeus hakea turvapaikkaa ja turvapaikan myöntämisen jälkeen oikeus nauttia siitä. Määräyksen oikeudellinen merkitys hakee siis muotoaan. Se voidaan kuitenkin nähdä ainakin poliittisena ja jopa oikeudellisena tunnustuksena siitä, että EU:ssa sitoudutaan vahvistamaan kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden asemaa.

On ehdotettu, että jos perusoikeuskirjan 18.artiklaa luetaan yhdessä määritelmädirektiivin pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun myöntämistä koskevien artiklojen kanssa, on mahdollista johtaa subjektiivinen oikeus turvapaikkaan. Eli silloin voidaan ajatella, että henkilö, joka täyttää direktiivin asettamat edellytykset, on oikeutettu turvapaikkaan pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun muodossa. Toisaalta tämä on luettavissa direktiivistä jo ilman
perusoikeuskirjan 18 artiklaakin. Direktiivissä sanotaan, että edellytysten täyttyessä jäsenvaltioiden tulee antaa pakolaisasema tai toissijaisen suojelun asema sekä niihin liittyvä oleskelulupa. Jäsenvaltioilla ei siis ole harkintavaltaa tässä suhteessa, vaan yksilöllä on oikeus saada suojelua, jos edellytykset siihen hänen
kohdallaan täyttyvät.

5. Monissa EU-maissa toisen jäsenmaan kansalaiset on suljettu pois turvapaikkamenettelystä eli heidän hakemuksiaan ei edes käsitellä. Heidät on suljettu myös EU:n määritelmädirektiivin piiristä. Eikö tämä ole ristiriidassa Geneven pakolaissopimuksen kanssa?

Ristiriita on olemassa. Alkuvuosina pakolaissopimukseen sisältyi mahdollisuus tehdä maantieteellinen rajaus. Taustalla vaikutti se, että pakolaissopimus solmittiin II maailmansodan jälkimainingeissa ratkaisemaan sen aikaista eurooppalaista pakolaisongelmaa. Euroopan tapahtumien vuoksi pakenemaan joutuneet tulivat pakolaissopimuksen piiriin, mutta allekirjoittajamaat saattoivat rajata Euroopan ulkopuolisten tapahtumien johdosta pakenemaan joutuneet sopimuksen ulkopuolelle.

Kaikki EU-maat ovat sittemmin poistaneet maantieteelliset ja ajalliset rajaukset. Siinä mielessä EU-maat ovat sitoutuneet pakolaissopimukseen universaalisti. Riippumatta siitä mistä maasta henkilö tulee, on hänet tunnustettava pakolaiseksi, jos sen edellytykset täyttyvät. Tosiasiallisesti EU:ssa on nyt luotu uusi maantieteellinen rajaus EU:n sisällä. Sen voidaan nähdä olevan vastoin pakolaissopimuksen 3.artiklaa, joka kieltää syrjinnän kansalaisuuden perusteella. Tämän lisäksi sitä voidaan pitää myös sopimuksen 42. artiklan vastaisena, joka kieltää varaumien tekemisen sopimuksen 3.artiklaan.

Sillä, että EU:ssa on luotu yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ja hyväksytty määritelmädirektiivi, ei ole kuitenkaan voitu muuttaa niitä jäsenmaiden velvoitteita, jotka syntyvät suoraan pakolaissopimuksen perusteella. Vaikka määritelmädirektiivi sisältää tällaisia ongelmallisia rajauksia, kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat pakolaissopimuksen kautta sidottuja antamaan suojelua myös toisten jäsenvaltioiden kansalaisille. Juridisesti asia on siis näin. Käytännössä kuitenkin monen maan kansallista järjestelmää on muokattu
määritelmädirektiivin johdosta siten, että niistä puuttuvat sellaiset kansalliset menettelyt, joissa voitaisiin käsitellä toisten EU-maiden kansalaisten tekemiä turvapaikkahakemuksia. Tällöin kansallinen järjestelmä on pakolaissopimuksen valossa puutteellinen. Menettelyjen puuttuminen ei kuitenkaan poista sitä kansainvälistä velvoitetta, joka syntyy suoraan pakolaissopimuksen nojalla.

6. Geneven pakolaissopimus on laadittu 1950-luvulla ja saattaa olla puutteellinen ajatellen nykyhetken pakolaistilanteita. Toisaalta se on merkittävin ja laajalti valtioiden ratifioima sopimus ja takaa edes jonkinlaisen suojelun tason. Monet ovat sitä mieltä, ettei Geneven sopimusta kannata avata, koska lopputulos olisi nykyistä huonompi. Miten mielestäsi pitäisi toimia, jotta suojelun taso saataisiin pysymään ja erilaiset pakolaistilanteet saataisiin huomioitua?

Tämä on valtavan laaja kysymys. Lähtökohtana on kuitenkin se, että jo Geneven pakolaissopimuksen täysimääräisellä tulkinnalla ja soveltamisella saataisiin melko paljon sellaisia tilanteita suojelun piiriin, jotka tällä hetkellä usein jäävät valtioiden käytännöissä sen ulkopuolelle. Yksi esimerkki tästä on sisällissotien tai etnisten konfliktien aiheuttamat laajamittaiset pakolaistilanteet. UNHCR:n ja monen muun tahon näkemyksen mukaan tällaisissa tilanteissa on usein kysymys Geneven pakolaissopimuksen mukaisesta vainosta, joka perustuu
Geneven pakolaissopimukseen asetettujen vainon perusteisiin, kuten rotuun tai kansallisuuteen. Tällaisista tilanteista pakenevat henkilöt tulisikin tunnustaa pakolaissopimuksessa tarkoitetuiksi pakolaisiksi.

Käytännössä valtioilla näyttää kuitenkin olevan vahva taipumus antaa näissä tilanteissa toissijaista suojelua, humanitaarista suojelua tai esimerkiksi tolerated status (duldung) eli toisin sanoen sallia heidän läsnäolonsa valtion alueella antamatta heille kuitenkaan varsinaista suojeluasemaa. Tämä on tietenkin parempi kuin ei lainkaan suojelua ja se täyttää palautuskiellon minimiedellytyksen. Valtioiden tulisi kuitenkin täyttää kaikki oikeudellisesti sitovat kansainväliset velvoitteensa ja siis myös noudattamaan pakolaissopimusta täysimääräisesti.

Mutta sekin on selvä asia, että pakolaissopimus ei ole riittävä väline ratkaisemaan kaikkia jo olemassa olevia ja tulevia pakkosiirtolaistilanteita. Näin on
esimerkiksi ilmaston muuttumisen ja muiden ympäristösyiden aiheuttaman pakolaisuuden kohdalla. Ilmastopakolaisuutta koskeva keskustelu on vielä alkutekijöissään. Nyt on ideoinnin ja ajatusten ilmaan heittelyn aika sekä valtioiden kesken että akateemisessa keskustelussa ja järjestösektorilla. Mitkä olisivat ne välineet, joilla ilmastopakolaisuutta voitaisiin ottaa haltuun? Pakolaissopimus ei ole välttämättä riittävä väline tähän. Eräät tahot, kuten UNHCR, ovat sitä mieltä ettei käsitettä ’ilmastopakolainen’ pitäisi edes käyttää, koska se saattaa aiheuttaa sekaannuksen Geneven pakolaissopimuksen mukaisen ’poliittisen’ pakolaisuuden ja ilmastosyiden aiheuttaman pakkosiirtolaisuuden välillä.

Ilmastopakolaisuudessahan ei välttämättä ole kyse vainosta pakolaissopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Ratkaisuksi ongelmaan onkin ehdotettu esimerkiksi pakolaissopimusta täydentävää sopimusjärjestelmää, joka voisi liittyä YK:hon tai toteutua alueellisessa kontekstissa. Pakolaissopimuksen ’avaamista’ siten, että sen soveltamisalaa pyrittäisiin laajentamaan, pidetään yleisesti melko huonona vaihtoehtona uudentyyppisten suojelutilanteiden haltuunotossa. Vaarana on, että tätä kautta päädyttäisiinkin suojan tason heikentämiseen.

Ilmastopakolaisuudessa on kyse valtavan moniulotteisesta ilmiöstä, joka kattaa hyvin erityyppisiä tilanteita. Osa tilanteista on äkkinäisesti tapahtuvaa joukkopakoa ja osa hitaampaa, esimerkiksi aavikoitumisen myötä tapahtuvaa muuttoliikettä. Toisaalta ilmastosyyt saattavat nivoutua poliittisten, etnisten tai vaikkapa uskonnollisten syiden kanssa. Ennen kuin voimme miettiä oikeudellisia välineitä ympäristötekijöiden aiheuttaman pakkosiirtolaisongelman ratkaisemiseksi, pitäisi pohtia enemmän ilmiötä itsessään.

7. Käytännössä lienee niin, että ilmastonmuutokseen liittyvät tekijät johtavat konfliktiin, jossa tapahtuu ihmisoikeusloukkauksia ja syntyy pakolaisuutta. Yksilöllisessä turvapaikkaprosessissa konfliktin taustalla olevat ilmastosyyt eivät välttämättä tule edes esiin.

Keskustellessamme uudentyyppisistä pakolaisuuden muodoista täytyy korostaa, että jo olemassa olevien velvoitteiden soveltaminen riittävän täysimääräisesti – ei edes mitenkään laajentaen vaan täysimääräisesti – ja muuttuvat olosuhteet huomioon ottaen voi johtaa varsin pitkälle. Näin on esimerkiksi juuri tilanteissa, joissa ympäristöongelmat synnyttävät poliittisia jännitteitä tai jännitteitä etnisten ryhmien välille. Tämänkaltaisissa tilanteissa voi esiintyä pakolaissopimuksessa tarkoitettua vainoa. Myös määritelmädirektiivin mukainen toissijainen suojelu voi olla sopiva väline joissakin ympäristöpakolaistilanteissa. Toissijaisen suojelun määritelmähän mahdollistaa erilaisia tulkintoja.

On kuitenkin niin, että vaikka pakolaissopimusta sovellettaisiin täysimääräisesti jää tilanteita, jotka eivät täysin taivu sen kirjaimeen. Tällaisiin tilanteisiin on
esitetty erilaisia ratkaisuja, kuten pakolaissopimuksen laajentamista, uuden lisäpöytäkirjan liittämistä siihen, erityistä ympäristöpakolaissopimusta, tai ihmisoikeuslähtöisiä sopimuksia. Toinen linja on ympäristöoikeuslähtöinen, joka voisi linkittyä esimerkiksi valtioiden päästötavoitteisiin ja siihen, että ympäristösopimuksiin lisättäisiin pakkosiirtolaisten suojeluun liittyviä mekanismeja. On esimerkiksi ehdotettu järjestelmää, jossa saasteita aiheuttavat valtiot joutuisivat ottamaan vastaan tai tukemaan taloudellisesti saasteista kärsimään joutuvia henkilöitä. Keskustelu on kuitenkin niin alussa, että vielä tässä vaiheessa on vaikea nähdä mihin se johtaa. Suomessahan meillä on jo oma mekanismimme ympäristöpakolaisia varten, sillä ulkomaalaislain mukaan ympäristökatastrofin vuoksi pakenemaan joutuneille henkilöille voidaan antaa
humanitaarista suojelua. Tätä mahdollisuutta ei tosin ole toistaiseksi sovellettu.

Toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset oli määritelty paljon laajemmin alkuperäisessä Euroopan komission esityksessä määritelmädirektiiviksi. Alkuperäinen esitys olisi mahdollistanut nykyistä innovatiivisemman soveltamisen. Siihen sisältyi yleisempi määritelmä vakavista ihmisoikeusloukkauksista kotimaassa, jotka olisivat muodostaneet perusteet toissijaiselle suojelulle. Neuvotteluissa sitä pidettiin liian laajana ja ajateltiin, että se avaa ovet liian suurelle joukolle ihmisiä. Sitä olisi voinut soveltaa joustavammin myös ympäristötilanteissa.

Nykymuodossaankin määritelmädirektiivi mahdollistaa soveltamisen monen tyyppisiin pakolaistilanteisiin, jos sitä halutaan tulkita täysimääräisesti.

EU:n piirissä keskustellaan myös humanitaarisen suojelun kehittämisestä ja yhteisestä kiintiöpakolaisten vastaanotosta. Tällaisia mekanismeja voitaisiin
kohdentaa myös uudentyyppisiin tai Geneven pakolaissopimuksen ulkopuolelle muista syistä jääviin pakkosiirtolaistilanteisiin. Oikeudellista potentiaalia on olemassa, mutta toinen kysymys onkin, onko poliittista tahtoa käyttää sitä potentiaalia.

8. Miten sinä määrittelisit toissijaisen ja humanitaarisen suojelun eron?

Kansallisissa päätöksissä on downgrading-ilmiö. Koetaan turvallisempana antaa vaikka humanitaarista suojelua, kun hakijaa ei kerran voida käännyttää.

Ero EU:n määritelmädirektiiviin perustuvan toissijaisen suojelun ja Suomen ulkomaalaislakiin perustuvan humanitaarisen suojelun välillä näyttäisi olevan aste-ero. Toissijaista suojelua voi saada, jos kotimaassa uhkaa aseellisen selkkauksen aiheuttamasta mielivaltaisesta väkivallasta johtuva vakava ja henkilökohtainen vaara, kun taas humanitaarista suojelua annetaan, jos henkilö ei voi palata kotimaahansa aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta johtuvan huonon turvallisuustilanteen vuoksi. Toissijaisen suojelun saamiseksi uhkan tulee siis olla vakavuudeltaan ja ehkä myös todennäköisyydeltään intensiivisempi kuin mitä humanitaarisen suojelun kohdalla edellytetään.

Toissijaisen suojelun myöntämisedellytyksiin liittyy kuitenkin paljon tulkinnanvaraisuutta. EU:n tuomioistuin – tai mikään muukaan toimija – ei ole riittävän tarkasti linjannut sitä, missä tilanteissa tulisi myöntää toissijaista suojelua. Keskeiset käsitteet, kuten aseellisen konfliktin käsite, ovat jääneet melko avoimiksi. Tämä muodostaa paljon eroja jäsenvaltioiden välillä, sillä eri jäsenmaat saattavat tulkita saman lähtömaan tilannetta hyvinkin eri tavalla. Näin on esimerkiksi Irakin, Somalian ja Afganistanin tilanteiden kohdalla. Silloinkin kun katsotaan, että kyseisen maan tilanne ei yllä vakavuudeltaan aseellisen konfliktin tasolle ja siten muodosta perustetta toissijaisen suojelun antamiselle, saatetaan samaan aikaan kuitenkin myöntää, ettei kyseiseen maahan voida ketään palauttaa. Näissä tilanteissa päädytään antamaan toissijaisen suojelun sijasta kansallisia suojelumuotoja, kuten Suomessa humanitaarista suojelua. EU:n tulisikin joko unionin tuomioistuimen kautta tai muutoin määritellä direktiivin keskeisiä käsitteitä entistä tarkemmin. Valitettavasti EU:n tuomioistuin jätti toissijaista suojelua koskevassa Elgafaji-tapauksessa  käyttämättä tilaisuuden selventää esimerkiksi juuri aseellisen konfliktin käsitettä, vaikka se eräitä muita keskeisiä käsitteitä selvensikin.

On nähtävissä jonkinlainen downgrading-ilmiö. Pakolaisstatuksen sijaan myönnetään mieluummin toissijaista suojelua, ja nyt sitten toissijaisen suojelun sijasta humanitaarista suojelua.
EU-tuomioistuimen Elgafaji-päätöksessä otettiin sellainen lähestymistapa, että mitä vakavampi konflikti, sitä vähemmän täytyy pystyä osoittamaan hakijaan itseensä liittyviä perusteita. Toisaalta, mitä enemmän konflikti lievenee, sitä enemmän täytyy pystyä osoittamaan yksilöllisiä perusteita. Linjaus ei ole riittävästi ratkaissut ongelmia, eikä jäsenmailla ole vielä riittävästi ohjeistusta siitä kuin määritelmädirektiivin artiklaa 15 (c) pitäisi yhtenäisesti soveltaa.

Periaate on kuitenkin se, että toissijaiseen suojeluun ei aina vaadita yksilöllisiä syitä, jos konflikti on riittävän intensiivinen. Elgafaji-päätöstä varmaan luetaan monella tavalla, mutta mielestäni siitä on luettavissa, että konfliktin ollessa riittävän intensiivinen, riittää että yksilö pystyy osoittamaan, että hänellä on riski joutua oikeudenloukkauksen kohteeksi. Riski liittyy yleiseen tilanteeseen eikä häneen itseensä. Jos konflikti ei ole niin intensiivinen, täytyy pystyä osoittamaan myös sellaisia seikkoja, jotka heikentävät nimenomaan hakijan omaa asemaa.

9. Tämän hetken pahimmat aseelliset konfliktit ovat luonteeltaan hyvin
monimutkaisia. Turvallisuustilanne vaihtelee eri osissa maata ja voi muuttua nopeasti. Ratkaisujen pitäisi perustua johonkin tietoon, joka voi vanhentua hyvinkin nopeasti.

Näyttäisi siltä, että humanitaarisen suojelun antaminen koetaan ehkä turvallisimmaksi vaihtoehdoksi. Ajatellaan, että kun nyt ei kerran voida palauttaa, annetaan sitten humanitaarista suojelua. Logiikka on ehkä ymmärrettävissä – ja toisaalta humanitaarinen suojelu riittää turvaamaan palautuskiellon toteutumisen – mutta onko se hyväksyttävissä oikeudellisesta näkökulmasta? On myös huomattava, että humanitaarisen ja toissijaisen suojelun raja on myös kansallisen ja EU-oikeuden raja, ja EU-oikeudesta saattaa kummuta sellaisia seurauksia, joilla voi olla yksilön kannalta huomattaviakin vaikutuksia. Esimerkki tästä on nk. pitkään oleskelleen kolmannen valtion kansalaisen asemaa koskeva direktiivi. Tällä hetkellä Direktiivi ei ulotu suojeluperusteisella oleskeluluvalla oleskeleviin henkilöihin, mutta se pyritään jatkossa laajentamaan myös heihin. Jos direktiivin soveltamisalan laajentamisessa onnistutaan, tulee se todennäköisesti kattamaan määritelmädirektiivissä tarkoitetut pakolaiset ja toissijaista suojelua saavat, mutta jättämään ulkopuolelle kansallista humanitaarista suojelua saavat henkilöt. Se on konkreettinen seikka, joka vaikuttaa yksilön asemaan.

10. Jotkut pitävät Suomen turvapaikkapolitiikkaa liberaalina sekä suojelun tasoa on liian korkeana, ja vaativat harmonisoimaan sitä alaspäin, esimerkiksi heikentämään humanitaarista suojelua saavien asemaa ja asettamaan toimeentuloedellytyksiä perheenyhdistämiselle. On jopa vaadittu humanitaarisen suojelun poistamista laista kokonaan, koska nykyinen direktiivi ei sitä vaadi.

Perustuslakivaliokunta totesi määritelmädirektiivin kansallisen voimaan saattamisen yhteydessä vuonna 2008, että Suomen kansainvälisten velvoitteiden ja perustuslain – lähinnä siis non refoulement -periaatteen ja perustuslaissa tunnustetun palautuskiellon – vuoksi on tarpeellista, että ulkomaalaislaissa on humanitaarinen suojelu. Katsottiin siis, että direktiivin mukainen toissijainen suojelu ei kata kaikkia niitä henkilöitä, joille kansainväliset velvoitteet ja perustuslaki edellyttävät annettavan suojelua, ja että tämän vuoksi ulkomaalaislakiin tuli sisällyttää täydentävä suojelumuoto. Humanitaarisen suojelun sisältyminen lakiin ei siis näistä syistä ole vain poliittinen valinta vaan oikeudellinen velvoite.

Vaikka direktiivissä asetetaan tietty raja, emme voi elää pelkästään sen mukaan, vaan viimekätisen rajan asettavat kansainväliset ja perustuslailliset velvoitteet. Tämän lisäksi lainsäätäjän liikkumavaraa kaventaa muun muassa syrjintäkielto, yhdenvertaisen kohtelun velvoite, ja velvoite turvata yksilön oikeus perhe-elämän suojaan. Nämä velvoitteet vaikuttavat siihen, missä määrin humanitaarista suojelua saavien henkilöiden asemaa voidaan heikentää ja esimerkiksi perheenyhdistämisen edellytyksiä tiukentaa.

Haastattelu: Sanna Rummakko
Kuva: UNHCR