Pakolaissopimuksen syntyhistoria

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisten asemaa koskeva yleissopimus eli YK:n pakolaissopimus täytti viime vuonna 60 vuotta. Sopimus määrittää sen, kuka on pakolainen, mitkä ovat pakolaisen oikeudet ja pakolaisille suojelua myöntävien valtioiden velvollisuudet. Sopimus on edelleen tärkein pakolaisten asemaa säätelevä kansainvälinen dokumentti.

Vuonna 1951 Eurooppa toipui sodasta. Kuusi vuotta aiemmin päättyneessä toisessa maailman-sodassa kymmenet miljoonat ihmiset olivat menettäneet henkensä ja miljoonat olivat jääneet kodittomiksi.

Euroopan maatalous-, tuotanto- ja talouselämä olivat heikossa tilassa. Tuotantolaitokset ja infrastruktuuri olivat sodan jäljiltä pakoittain täysin tuhoutuneet ja sadat tuhannet ihmiset ympäri Eurooppaa asuivat edelleen leireissä vailla pysyvää kotia. Maailmanpoliittisella tasolla sodassa ruhjoutuneet eurooppalaiset suurvallat menettivät asemaansa Yhdysvalloille ja Neuvostoliitolle.

Vuonna 1951 elettiin kylmän sodan keskellä. Toisen maailmansodan kauhujen jälkeisessä ilmapiirissä ihmisoikeuksia korostettiin kansainvälisessä politiikassa ja monia instituutioita rakennettiin, jotta sotaan ei enää tulevaisuudessa ajauduttaisi. Yhdistyneet kansakunnat eli YK perustettiin vuonna 1946 pian sodan päättymisen jälkeen ja ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistus, joka takaa samat oikeudet kaikille ihmisille, annettiin YK:n kolmannessa täysistunnossa vuonna 1948. Euroopassa rauhan, demokratian ja ihmisoikeuksien toteutumista tuettiin perustamalla vuonna 1949 Euroopan Neuvosto ja vuonna 1951 Euroopan hiili- ja teräsyhteisö, joka oli tulevan Euroopan yhdentymisen ensiaskel.

Pakolaiskysymys on ratkaistava

Jo 1900-luvun alulta jatkunut ja toisen maailmansodan jälkeen kärjistynyt pakolaisongelma oli yksi keskeinen kysymys, joka oli ratkaistava, jotta sodasta toipuminen olisi mahdollista. Pakolaisten asemaa oli yritetty ratkaista jo ennen toista maailman sotaa YK:n edeltäjän Kansainliiton toimesta. Kansainliitto perusti vuonna 1921 pakolaisasiain päävaltuutetun toimiston, johon norjalainen Fridtjof Nansen nimitettiin ensimmäiseksi pakolaisasioiden päävaltuutetuksi. Hänen työnsä loi pohjan tulevalle pakolaisten suojelujärjestelmälle. Kansainliitto laati vuonna 1933 pakolaisten asemaa koskevan dokumentin, joka ei kuitenkaan onnistunut ratkaisemaan pakolaisten asemaa, sillä sen allekirjoitti vain kahdeksan valtiota.

Pakolaissopimuksen sisältö Geneven pakolaissopimuksen mukaisesti pakolainen on henkilö, jolla ”on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta” ja joka oleskelee kotimaansa ulkopuolella tai on pelkonsa vuoksi haluton hakemaan suojelua kotimaansa viranomaisilta. Sopimuksessa määritellään myös seikat, joiden perusteella pakolaisaseman voi lakkauttaa sekä ne tekijät, jotka sulkevat henkilön kansainvälisen suojelun ulkopuolelle, vaikka hän täyttäisi sopimuksen pakolaisen määritelmän. Tällaisia ovat esimerkiksi sotarikokset.

Toisen maailmansodan aikana ja sen jälkeen pakolaisia avusti Yhdysvaltain ehdotuksesta vuonna 1943 perustettu YK:n hätäapu- ja jälleenrakennus järjestö UNRRA, joka toimitti ruokaa, vaatteita ja lääkkeitä sodan uhreille. UNRRA osallistui esimerkiksi Lapin jälleenrakentamiseen vuonna 1945. UNRRA:n työtä jatkoi vuonna 1946 perustettu kansainvälinen pakolaisjärjestö IRO, joka oli YK:n ensimmäinen sodan jälkeinen yritys vastata kotinsa menettäneiden ja jättäneiden ihmisten hätään. IRO ei kuitenkaan onnistunut tarjoamaan kattavaa suojaa pakolaisille ja se sotkettiin sodanjälkeisiin valtasuhteisiin ja kylmän sodan käänteisiin.

Järjestö päätettiin korvata joulukuussa 1950 Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun toimistolla UNHCR:llä, jolle annettiin kolmen vuoden toimintamandaatti. UNHCR perustettiin antamaan kansainvälistä suojelua pakolaisille, edistämään pakolaisia koskevan yleissopimuksen syntymistä ja
ratifiointia sekä ohjaamaan sen soveltamista.

Kolmen vuoden mandaatti kuvastaa hyvin aikalaisten optimistista suhtautumista pakolaisongelman ratkaisuun. Vasta vuonna 2003 UNHCR:n mandaatin määräaikaisuudesta luovuttiin ja järjestön toimintavaltuuksia päätettiin jatkaa, kunnes pakolaisongelma on ratkaistu.

Ihmisoikeuksien julistus pohjana

Vuoden 1948 YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistus loi pohjaa tulevalle pakolaissopimukselle. Julistuksen 14 artiklan 1 kohdassa todetaan jo, että ”jokaisella vainon kohteeksi joutuneella on oikeus hakea ja nauttia turvapaikkaa muissa maissa.” Vuonna 1949 Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvosto ECOSOC asetti komitean pohtimaan ja valmistelemaan ratkaisua pakolaisten asemaan. Tämän komitean mietinnön pohjalta YK:n täysistunto kutsuttiin koolle päättämään pakolaisten asemasta ja kesäkuussa 1951 Geneveen kokoontui 26 valtion päämiehet ratkaisemaan toisen maailman sodan jälkeensä jättämän humanitaarisen kriisin. Neuvottelut eivät olleet helppoja. Pakolaisten palauttamista säätelevästä palautuskiellosta keskusteltiin pitkään. Neuvottelijoilla oli näkemyseroja esimerkiksi siitä, koskeeko palautuskielto myös turvapaikanhakijoita, jotka eivät ole vielä päässeet kohdemaahan. Myös sopimuksen ajallinen ja maantieteellinen kattavuus oli tiukan neuvottelun tulos.

Kolmeviikkoisten neuvottelujen tuloksena 28. heinäkuuta nämä 26 miesdelegaattia allekirjoittivat Geneven 1951 pakolaissopimuksen, joka on ollut siitä lähtien kansainvälisen pakolaisoikeuden tärkein dokumentti ja tarjonnut suojaa kymmenille miljoonille kotoaan pakenemaan joutuneille ihmisille. Sopimus astui voimaan 22. huhtikuuta 1954. Pakolaissopimusta on muokattu 60 vuoden aikana vain kerran. Vuoden 1951 sopimus rajattiin suojelemaan pääasiassa vain Euroopassa oleskelevia pakolaisia, jotka olivat paenneet ennen 1.tammikuuta 1951 tapahtunutta vainoa. Kävi kuitenkin nopeasti selväksi, ettei pakolaisongelma ratkennut tarjoamalla suojaa vain ennen vuotta 1951 paenneille ihmisille.

Kylmä sota ja siirtomaavallan purkautuminen synnyttivät jatkuvasti uusia konflikteja, jotka ajoivat ihmisiä kotoaan. Vuonna 1965 aloitettiin valmistelu, joka päättyi 1967 voimaan astuneeseen pöytäkirjaan, joka poisti tuon maantieteellisen ja ajallisen rajauksen sopimuksesta. Vuoden 1967 pöytäkirja on kuitenkin itsenäinen sopimus.  Jotkut maat ovat liittyneet vain siihen ja toiset vain vuoden 1951 pakolaissopimukseen.  Yhteensä 142 YK:n 193 jäsenvaltiosta on ratifioinut pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan. Vain vuoden 1967 pöytäkirjan on ratifioinut Kap Verde, Yhdysvallat ja Venezuela.

Pakolaissopimuksen ratifiointi Suomessa

Suomi liittyi Geneven pakolaissopimukseen ja vuoden 1967 pöytäkirjaan
lokakuussa 1968. Ensimmäiset pakolaiset Suomi vastaanotti Vietnamista ja Chilestä YK:n erityispyynnöstä 70-luvulla.

Pakolaissopimus on yksi niistä kansainvälisistä sopimuksista, jotka asettavat reunaehtoja suomalaiselle maahanmuutto- ja turvapaikka-
politiikalle

Vuodesta 1988 Suomi on vastaanottanut kiintiöpakolaisia vuosittain maailman pakolaisleireiltä UNHCR:n ehdotuksen pohjalta. Pakolaissopimus on yksi niistä kansainvälisistä sopimuksista, jotka asettavat reunaehtoja suomalaiselle maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikalle.

Vasta 80–90-luvun taitteessa pakolaisuuteen ja turvapaikanhakijoihin liittyvät kysymykset tulivat Suomessa varsinaisesti ajankohtaiseksi, kun myös Suomeen alkoi saapua turvapaikanhakijoita Somaliasta ja entisen Jugoslavian alueelta. Pakolaisen määritelmän soveltaminen on Suomessa ollut erittäin tiukkaa,
vuosittain vain muutama prosentti Suomeen saapuneista turvapaikanhakijoista saa pakolaisstatuksen. Pakolaisstatuksen lisäksi Suomen ulkomaalaislaissa on muita suojelun kategorioita, joiden nojalla voidaan myöntää oleskelulupa.

Pakolaissopimus 60 vuoden jälkeen

Pakolaissopimus on edelleen keskeisin pakolaisten asemaa säätelevä kansainvälinen sopimus ja se on tarjonnut suojaa kymmenille miljoonille ihmisille historiansa aikana. Pakolaisongelma ei kuitenkaan ole kadonnut mihinkään, sillä uudet ja vanhat ratkaisemattomat konfliktit synnyttävät uusia humanitaarisia kriisejä. Vuonna 2010 maailmassa arvioitiin olevan 15,4 miljoonaa pakolaista, mutta 43,7 miljoonaa kotoaan pakenemaan joutunutta ihmistä.

Toisin kuin 60 vuotta sitten, pakolaiset eivät enää vaella Euroopan kaupungeissa, vaan elävät pitkälti leireissä tai kaduilla kehitysmaissa. Tämä on vaikuttanut myös tapaan, jolla pakolaisongelmaan suhtaudutaan Euroopassa. Asenteet pakolaisia ja turvapaikanhakijoita kohtaan ovat kiristyneet, ja turvapaikkaprosessin yhteydessä keskustellaan paljon väärinkäytöksistä.

Myös pakolaisuuden syyt ovat huomattavasti moninaisempia kuin vuoden 1951 sopimusta laadittaessa ajateltiin. Konfliktien luonne on monimutkaistunut ja muuttunut 60 vuoden aikana ja pahimmat humanitaariset kriisit syntyvät nykyään sisällissodissa tai sissisodissa, joissa siviilit voivat joutua kaikkien osapuolien harjoittaman väkivallan kohteeksi. Pakolaisen määritelmän edellyttämää henkilökohtaista vainoa on näissä epäselvissä ja epävakaissa olosuhteissa vaikea todistaa. Henkilökohtaisen vainon vaatimus sulkee ulkopuolelleen myös laajan joukon ihmisiä, jotka pakenevat nälänhätää tai luonnonkatastrofeja. Pakolaissopimusta on kritisoitu myös sukupuolisokeudesta.

Puutteistaan huolimatta pakolaissopimukseen ei ole vuoden 1967 jälkeen koskettu. Huolimatta siitä, että länsimaat korostavat ihmisoikeuksia ja demokratiaa kehitysyhteistyössään kolmannen maailman kanssa, näiden arvojen toteutuminen ei ole edistynyt länsimaissa niin, että toiveita kattavammasta pakolaissopimuksesta eläteltäisiin. Jos sopimusneuvotteluita käytäisiin
nykyisessä poliittisessa ilmapiirissä, lopputulos tuskin olisi edes näin kattava. 60 vuotta sitten saavutettu yhteisymmärrys pakolaisten oikeudellisesta asemasta onkin edelleen juhlimisen arvoinen.

Teksti: Veera Vilkama

Geneven pakolaissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan teksti:
http://www.unhcr.org/3b66c2aa10.html

Lähteet:
http://www.unhcr.org/3b5e90ea0.html
http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/3b73b0d63.pdf