Rajaturvallisuusvirasto Frontex – siirtolaisuuden hallintaa oikeudellisessa tyhjiössä

Frontex (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union) on Euroopan Unionin ulkorajayhteistyöstä ja -valvonnasta huolehtiva virasto.

Vuonna 2004 perustettu virasto aloitti toimintansa syksyllä 2005, ja sen päämaja on Varsovassa.
Frontex toimii osana järjestelmää, jonka kautta unioni pyrkii vahvistamaan ulkorajavalvontansa ja samalla keventää sisärajojen valvontaa luopumalla esimerkiksi passi- ja tullitarkastuksista jäsenmaiden välisillä rajoilla. Taustalla on unionin halu tehostaa kilpailua ja sisämarkkinoiden toimivuutta.

Kevyet sisärajat vaativat tehokasta ulkorajavalvontaa. Mitä helpompi kolmannen maan kansalainen voi Euroopan sisällä liikkua, sitä enemmän halutaan varmistua ulkomaalaisen oleskeluluvan ja maahantulon luvallisuudesta. Oleskelun perusteita ei tarkisteta jokaisen rajanylityksen yhteydessä vaan ainoastaan kerran – mutta sitäkin tarkemmin – ulkorajalla. Frontexin keskeisimpiä tavoitteita onkin valvoa ulkorajojen toimivuutta ja estää niiden ihmisten pääsy EU:n alueelle, joilla ei ole oikeutta maahantuloon.

Operatiivisena virastona Frontex tekee riskianalyyseja sekä suunnittelee ja johtaa rajavalvonta-operaatioita EU:n ulkorajoilla. Vuosittain virasto on mukana noin 25:ssa operaatiossa ympäri Eurooppaa, ennen kaikkea EU:n etelärajalla. Virasto myös kouluttaa kansallisia viranomaisia ja rajavalvontayksiköitä pyrkien levittämään ns. hyviä käytäntöjä. Frontexilla on myös toimivalta järjestää yhteisiä paluumuutto-operaatioita Euroopasta kolmansiin maihin.

Viraston voimavarat

Frontex aloitti toimintansa vuonna 2005. Johtajana on siitä lähtien toiminut suomalainen rajavartiolaitoksen kenraali Ilkka Laitinen.

Frontexin vuosibudjetti on noin 80 miljoonaa euro ja budjetti on tähän asti kasvanut vuodesta vuoteen. Virastossa työskentelee noin 200 henkilöä. Frontexin käytössä on noin 100 venettä sekä 50 lentokonetta ja helikopteria. Veneet ja muu kalusto ovat eri jäsenmaiden omaisuutta, mutta niitä käytetään Frontexin operaatioissa ja koulutusohjelmissa.

Frontex esitetään mielellään ei-poliittisena toimijana

Frontexin henkilöstöön kuuluu myös vuonna 2007 perustetut Rapid Border Intervention Teams (RABITS) –joukot. Koulutettuja rajavalvontajoukkoja voidaan nopeasti siirtää toiminaan johonkin tiettyyn kohtaan EU:n ulkorajoilla, missä juuri sillä hetkellä on suuri paine tai muutoin tarve lisäresursseihin. Lokakuussa 2009 RABITS –joukkoja ei ole vielä otettu aktiivikäyttöön missään operaatiossa.

Mihin Frontexia tarvitaan?

Euroopan unionin päätavoitteena on toimia taloudellisena vapaamarkkina-alueena. Ajatuksena on sekä tavaran, rahan, palvelujen että henkilöiden vapaa liikkuminen maasta toiseen unionin sisällä. Täysimittainen ihmisten vapaa liikkuvuus toimii jo EU-kansalaisille, mutta kolmansien maiden kansalaisilla ei vielä ole samanlaisia oikeuksia vapaan liikkuvuuteen EU:n sisällä.

EU:n tavoitteena on, kuitenkin, että tulevaisuudessa myös suurin osa kolmansien maiden kansalaisista saisi liikkua EU:n alueella samalla tavalla kuin EU-kansalaiset tänään.

Jäsenvaltioiden ei ole uskottu itse pystyvän järjestämään niin tehokasta ulkorajavalvontaa, että luvatonta maahantuloa ja oleskelua voitaisiin riittävästi ehkäistä. Eurooppalaisen rajavalvontaviraston onko tarkoitus kehittää kansallisia valvontayksiköitä ja pystyä tarpeen vaatiessa toimimaan itsenäisesti rajavalvontatehtävissä ulkorajoilla.

Frontex perustettiin samaan aikaan kuin EU:ta laajennettiin melko voimakkaasti itään. Virastoa onko pidetty vanhojen jäsenvaltioiden vastauksena uusien jäsenvaltioiden mukaan tuomiin haasteisiin. Yhtäältä kyse oli siitä, että ulkorajat siirtyivät maantieteellisesti ”vaarallisempiin” paikkoihin. Toisaalta oli kyse myös resursseista, jotta uudet jäsenvaltiot pystyvät tosiasiallisesti huolehtimaan rajavalvonnasta uusilla ulkorajoilla.

Viraston vastuu epäselvä

Frontex nähdään mielellään ei-poliittisena toimijana rajavalvonnassa. Kyse on kuitenkin poliittisin perustein perustetusta virastosta, jonka tehtävistä, budjettista ja toiminnasta päätetään poliittisissa orgaaneissa EU-tasolla. Laittoman maahanmuuton estäminen ja rajavalvonnan tehostaminen painopisteinä koko EU:n toiminnassaan ovat nekin epäilemättä poliittisia linjauksia.

Virasto toimii sekä valvonta- ja koulutusvirastona että suhteellisen itsenäisenä toimijana käytännön operaatioissa. Viraston toiminta valvonnassa ja riskianalyysien tekijänä ei kuitenkaan ole läpinäkyvää tai riittävän demokraattisesti valvottuna. Virasto toki raportoi toiminnastaan vuosittain, mutta yksityiskohtaisempi kontrolli puuttuu vielä.

Frontexin valvonnasta ei ole olemassa tarkkoja sääntöjä, eikä julkisesti kerrota paljoakaan viraston toiminnan periaatteista. Nämä puutteet saattavat ainakin osittain johtua viraston perustamisaikataulusta – Frontex nimittäin aloitti toimintansa jo vuosi perustamisensa jälkeen, mikä on erittäin nopea aikataulu uudelle EU:n virastolle.

Rajojen valvonnassa käytetään huomattavaa julkista valtaa; silti Frontexia itseään ei juuri valvota

Käytännön operaatioiden yhteydessä viraston vastuu on niin ikään varsin vaikeasti määriteltävissä ja tulkittavissa. Viraston operaatioihin osallistuvat eivät operaatioissa toimi itsenäisesti, vaan kansallisen rajavalvonnan tukena. Usein operaatioihin osallistuvat myös eri maiden aluksia tai lentokoneita.

Käytännön tilanne voi siten olla sellainen, että operaatio toimii erään jäsenvaltion rajavalvonnan puitteissa, toisen jäsenvaltion henkilöstön suorittamana mutta kolmannen jäsenvaltion aluksia käyttäen kansainvälisillä vesillä. Tällaisessa tilanteessa on vaikea määritellä, niin ikään ulkopuolisille kuin operaatioihin osallistuville, mitkä ovat vastuut ja minkä maan säännösten mukaan toimitaan eri tilanteissa. Koska rajavalvonnassa käytetään huomattavaa julkista valtaa, epätietoisuus on väistämättä ongelma.

Tällä hetkellä ei myöskään tiedetä, kenen asiana viraston toimintamallien tai strategisten päätösten hyväksyminen on. Jos virasto toiminnassaan rikkoo kansainvälistä oikeutta, EU-oikeutta tai jonkun maan kansallisia sääntöjä, ei tiedetä kenen tehtävänä on puuttua asiaan.

Oikeus turvapaikkaan rajavalvonnan uhrina?

Entä mikä on Frontexin yhteys turvapaikkahakijoihin ja pakolaiskeskusteluun? Euroopan unionin jäsenmaat ovat kaikki allekirjoittaneet Geneven pakolaissopimuksen, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja lukuisia muita pakolaisten oikeuksiin vaikuttavia sopimuksia. Kaikilla jäsenmailla on olemassa enemmän tai vähemmän tehokkaita turvapaikkaprosesseja sopimuksista johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi.

Turvapaikkamenettelyssä tunnistettaan ne turvapaikanhakijat, joilla on perusteet saada turvapaikka tai toissijaista suojelua ja mahdollisuus rakentaa uusi elämä EU:n sisällä. Turvapaikkaprosessit toimivat kuitenkin ainoastaan silloin, kun hakija on jo saapunut jäsenmaan alueelle ja hakenut sieltä turvapaikkaa.

Jäsenmailla ei ole mitään velvollisuuksia turvapaikanhakijaa kohtaan niin kauan, kun tämä on unionin ulkopuolella. Vaarana on, kuitenkin, että jäsenmaat ja EU käyttävät rajavalvontaa keinona estääkseen turvapaikanhakijoiden pääsyn Eurooppaan ja turvapaikkaprosesseihin. Jos näin tapahtuu, rajavalvonnasta tulee keino vastuun vähentämiseksi kansainvälisen suojelun tarpeen olevista.

On selvää, että useimmilla turvapaikanhakijoilla ei ole muita mahdollisuutta kuin matkustaa laittomasti jos haluavat Eurooppaan hakemaan turvapaikkaa. Romahtaneissa valtioissa, kuten esimerkiksi Somaliassa, asiakirjojen saaminen on lähes mahdotonta. Vainoaja ei myöskään useimmiten myönnä vainotulle passia tai muu matkustusasiakirja maastalähdön helpottamiseksi. Vaikka passi löytyisikin, on silti hyvin epätodennäköistä, että mahdolliselle turvapaikanhakijalle myönnettäisiin viisumia Eurooppaan.

Oikeus hakea turvapaikkaa on tunnustettu, ja esimerkiksi ihmisoikeusjulistuksessa todettu ihmisoikeus. Jos jäsenvaltiot estävät turvapaikanhakijoiden pääsyn Eurooppaan tehostetun rajavalvonnan nimissä, tätä periaatetta rikotaan. On ensisijaisen tärkeää varmistaa, että tehostettu rajavalvonta ei johda siihen, että ihmisten oikeus hakea turvapaikkaa rajoitetaan. Frontex on tässä yhtälössä keskeinen tekijä.

Ida Staffans on pakolaisoikeudesta väitöskirjaa valmisteleva oikeustieteen lisensiaatti
.

Teksti: Ida Staffans

Kuva: Frontex

Linkit

FRONTEX:in perustamisasetus

RABITS-joukkojen perustamisasetus

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Kertomus EU:n rajaturvallisuusviraston arvioinnista ja jatkokehityksestä, annettu 13 päivänä helmikuuta 2008